特朗普爛攤子之三|拜登如何拆解遍布全球的外交地雷?

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除了在疫情、經濟和黨爭三個層面遺留的難解問題之外,高舉「美國至上」、出招毫無章法的特朗普,在外交上也為拜登埋下了一大堆「地雷」。

印太地區與中國

在美國與印太的關係之中,重中之重當然是中美關係。中美關係除了大國競爭的層面外,尚有地緣政治的因素。撇開特朗普2018年起對中國開打的關稅戰與其後針對華為、TikTok母公司字節跳動(ByteDance)等中國企業的打壓,以及在香港、新彊、台灣等問題上的多方面直接劍指中國本身的行動,特朗普政府在亞太也留下了不少外交空洞。

雖然特朗普任內力推「美日澳印四方安全會話」(QUAD)明顯針對中國的布局,然而地緣戰略避免不了地緣經貿關係的物質性基礎。

特朗普上任之後退出了《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP),破壞了奧巴馬時代逐步加強美國與環太平洋國家進一步緊密化貿易合作的部署。

然而,時間不等人,去年東盟十國已與中國、日本、韓國、澳洲、新西蘭簽訂了《區域全面經濟伙伴關係協定》(RCEP),構成了首個中國與日、韓這兩個美國傳統區內盟友皆作為成員的自由貿易區。而習近平去年底更曾表示會積極考慮加入由日方力推促成、用以繼承TPP的《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP)。

TPP在美國國內受到不少貿易保護主義者所質疑。(Getty)

拜登的新任國安委員會印太協調專員、奧巴馬時代「重返亞洲」推手的坎貝爾(Kurt Campbell)早前就表明要重新建築印太的行動能力將需時甚久,不是朝夕能至之事。同時,由於貿易協議在拜登施政優先次序上幾乎敬陪末席,美國很可能已失去了在區內廣建地緣經貿關係的時機。

在世界其他地區,特朗普遺留下來的難題,也各有其複雜難解之處。

朝鮮核問題

特朗普任內與朝鮮領袖人金正恩由互相對罵——「老糊塗」(dotard)vs「火箭人」(rocket man)——演變成經常交換特朗普口中所謂「情信」的領導人。兩人2018年在新加坡締造兩國領袖歷史性首會;翌年在越南會面談判破裂之後仍來往不斷;同年6月大阪G20峰會後兩人更在朝韓邊境見面,讓特朗普成為首位跨進朝鮮國境的美國總統。

然而,此後朝核問題完全無解,特朗普除了間歇展示金正恩「情信」外,也似乎對核問題失去興趣。當然,此後金正恩也沒有再進行核試,美朝關係卻一直冰封。特朗普的對朝施為,似乎只是為了創造歷史性的公關場面,多於解決實質爭議。

踏入2021年,金正恩又再表示要擴展其核武力,並稱美國為最大敵人。無論其言論會否兌現,也明顯是對美國表達不耐煩的舉措。因此,拜登必須尋得新的方法去處理朝核問題,否則只能讓朝鮮擁核變成不可逆轉的事實,有可能使區內其他國家心進入核武競賽的境地。然而,拜登的國務卿人選布林肯(Antony Blinken)在其任命聽證上只表示會對問題作整體性的審視,似乎顯示出拜登對於朝鮮難題仍然毫無頭緒。

中東與伊朗核問題

另一個計時炸彈出現在中東。當中的一大重點當然是以色列與伊朗,以及阿拉伯國家與伊朗之間的地緣衝突。

奧巴馬時代的美國透過2015年的「伊朗核協議」,希望聯同歐洲盟友等勢力扮演中立調停人的角色,化解區內仇恨,將伊朗逐步帶進國際合作體系當中。然而,特朗普上任後於2018年單方面退出核協議,實施極限制裁,於2020年新年伊始更擊殺其革命衛隊名將,導致雙方關係急遽轉差,而伊朗也採取了逐步違反核協議的方式作回應——包括本年將濃縮鈾濃度提高至20%的決定,進一步靠近核武級別。

另一方面,特朗普也完全站在了以色列和以沙特為首的阿拉伯國家一方:將美國大使館遷至耶路撒冷、承認戈蘭高地主權、接受以色列的西岸猶太定居點為不違反國際法的行為等,同時更對沙特的種種人權問題視而不見,更着手促成以色列與阿聯酋、巴林、蘇丹、摩洛哥等阿拉伯國家建交,幾乎形成反伊朗同盟。特朗普的國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)臨下台之際也不忘「送禮」,公開指責阿爾蓋達組織在伊朗成立新基地。

這就為拜登政府留下了一連串左右為難的問題:美國的政治共識傳統上支持以色列和沙特,任何對兩者有利的政策一出,要收回將會遇上巨大困難,於是諸如大使館遷到耶路撒冷的決定,幾乎已成拜登難以逆轉的定局,導致後者難以用實質行動去調整美國在當地的外交取態。

同時,特朗普的極限施壓也使伊朗民情大舉傾向強硬派,雖然其最高精神領袖仍願意與商談解除制裁,但其溫和派總統魯哈尼(Hassan Rouhani)本年中將下台,料將由強硬派接替。如此形勢,也使得拜登難有空間和時間逐步淡化美國的強硬立場而重回核協議。

對此,布林肯就指美國離返回核協議尚有「很長一段路」。然而,由於伊朗若有意發展出核武級別的核原料的話,在極短時間內已能實現,可能等不及美國走完這一段路。其結果當然是美國外交目標的徹底失敗,使區內多國進一步產生自持核武自保的傾向。

圖為2016年9月29日,時任副國務卿、現將「坐正」的布林肯在首都華盛頓國會作供。(AP)

中南美洲

美國的外交問題還出現於美國的「後花園」。特朗普對拉丁美洲的關注只得兩點,一是其南方邊境移民,二是拉丁美國的社會主義國家。除此之外,他對拉美事務幾乎毫不關心,任內只因G20峰會到訪過阿根廷一次。相較之下,拜登是奧巴馬時代的拉美對頭人,一共到訪16次。

然而,拜登的拉美經驗也難以扭轉現況。首先,墨西哥與巴西的左右翼強人政府過去都對特朗普不談普世價值的取態甚為欣賞,因此與美關係甚佳。如今,拜登上台難以避免會以人權、環保等問題「干預」這些拉美國家的事務。如何適當調整美國與這些國家的關係,值得密切關注。

另一方面,在針對社會主義國家的層面上,特朗普也埋下了使得拜登政府難以抽身的外交難題。奧巴馬時代促成與古巴的關係解凍,在特朗普任內盡變冰封,蓬佩奧本月更將古巴列為資助恐怖主義的國家,加上特朗普成功以古巴議題拉攏關鍵搖擺州佛羅里達州的拉丁選民,這就使得拜登更難回到奧巴馬時代的睦鄰政策——目前,古巴政權正處於世代交替之間,錯失了這個時機,美國與古巴的關係恐怕未來一個世代也難以改善。

在委內瑞拉方面,美國更是深陷泥沼。特朗普政府於2018年初承認國會議長瓜伊多(Juan Guaidó)為總統,希望促使委國民眾推翻左翼馬杜羅(Nicolas Maduro)政府。然而,特朗普又不敢不惜一切力撐瓜伊多到底(包括軍事選項),讓事態僵持至2020年委國國會選舉將瓜伊多等反對派踢走仍未了。如今,美國(以至當年跟從行動的歐洲多國)在道義上仍然支持瓜伊多,實際上卻不知要拿馬杜羅政府如何是好。這對拜登而言,又是另一個不知如何解決的問題。

傳統盟友與美歐關係

面對種種外交難局,拜登唯一比較明顯的主張就是要團結傳統盟友,一致行動,以發揮最大影響力。問題是:經歷過特朗普胡亂對盟友動刀之後,以歐盟為代表的美國傳統盟友都意識到他們不能將「作為盟友的美國」當成美國政治的永恆共識。

此刻拜登上台,這些傳統盟友當然是無任歡迎,例如歐盟就曾發布文件指此為美歐合作「一個世代只有一次」的機遇。然而,美麗的言詞背後,大家都不敢擔保四年之後,另一個「特朗普之亂」不會再次上演。

因此,拜登的民主同盟,在宣傳上的聲勢也許比特朗普時代以前要來得高調,但除非拜登能夠提出無可質疑的保證,否則此等關係實質上的堅實程度已遠遠難以回復當年。



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