【施政報告2017.前瞻】檢討丁屋政策 還地還權於民

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特首林鄭月娥早前特意成立土地供應專責小組,聲稱以宏觀態度檢視土地供應來源,推動社會進行「大辯論」。小組於9月6日舉行首次會議,並提出12項土地供應建議,當中「以高密度住宅發展鄉村式用地」這項建議更被視為觸碰原居民傳統權益。本報記者就有關議題查詢鄉議局執行委員兼元朗區議員梁福元,他劈頭就是一句︰「你們市區人無屋住關我屁事?新界土地是祖先留給我們。」在原居民權益與一般市民的住屋福祉下,林鄭政府如何重提中止丁屋政策?

政府單單在新界就預留了1,200公頃土地作丁屋發展用途。(吳煒豪攝)

根據去年發布的《香港2030+:規劃遠景與策略》,香港發展長遠而言尚欠1,200公頃土地,但正如《香港01》多次指出,問題不在於土地供應。在新界就有1,200公頃土地預留作丁屋發展,扣除人造斜坡、道路、通道等不適合發展的土地後,仍有932.9公頃之多,佔整體已發展土地4.4%,面積相等於49個維多利亞公園,按推算可興建120萬個公營房屋單位。

每當社會提出檢討丁屋政策時,新界鄉議局往往以《基本法》第40條提及「合法傳統權益受保護」作尚方寶劍,企圖把「傳統權益」與「丁屋」混為一談,繼而合理化丁屋的存在。如鄉議局便曾於2016年12月發起「捍衛原居民合法傳統權益聲討大會」,狠批政府諉過丁屋政策浪費土地是醜化原居民。這種說法衍生了一個問題︰《基本法》提及的「傳統權益」,具體而言是指什麼?這是否等同原居民經常掛在嘴邊的「傳統權益」?丁屋是否傳統權益的一部分?終止丁權會否是解決土地問題的良方?

已故「新界王」劉皇發為鄉議局爭取了許多政治權益。早年在出任基本法起草委員時,極力爭取將保護新界原居民的「合法傳統權益」寫進《基本法》。(資料圖片)

基本法無列明丁屋屬傳統權益

已故「新界王」劉皇發早年出任基本法起草委員時,極力爭取將保護新界原居民的「合法傳統權益」寫進《基本法》,更於1986年7月25日撰寫《新界原居民合法權益及傳統習俗之歷史淵源》,總結出八項傳統權益(俗稱「劉八條」)。時任基本法諮詢委員李永達憶述,丁權應否納入傳統權益委員會意見不一,最終《基本法》第40條採取一個較簡單而模糊的寫法——「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。」所以從沒法律文件清楚列明《基本法》所提及的「傳統權益」是把「丁權」或「丁屋」涵括在內。

研究丁權多年的樹仁大學社會學系副教授張少強指出,「傳統」和「權益」兩部分應分開理解。「傳統是歷史相遇(historical encounter)的結果。1898年英國人接管新界時,發現該地一直以來的社會組織、文化、生活方式與自身有出入,一般的新界村民就變成了原居民,受到官方認可或政策保護,成為傳統權益。」

梁福元認為:「英國人沒來新界之前,新界是原居民自給自足的農業社會,大清政府給予他們『永業權』。其後英國人在1898年租借新界,將土地收回官有,侵犯了居民的傳統權益。最終港英政府順應民意,回歸傳統,讓男性村民可以在自己的土地上建屋,並在1970年代推出『小型屋宇政策』。」

丁屋政策當年出台時,時任新界民政署長的黎敦義於立法局重申這只是屬於中短期措施。(資料圖片)

事實上,清政府與大英帝國簽訂《展拓香港界址專條》時,確實有條文列保障新界原居民權益。不過,港英政府在1900年實施《新界田土法庭條例》,當中第17條訂明新界所有土地均是英皇財產,任何人要佔用土地須先得到官方批准,土地業權人自此不再享有「永業權」,換言之「新界土地是祖先留給我們的」一說是從此刻打破。

「丁屋不是古已有之,是新近發明」

丁屋政策本來是一項臨時房屋政策,根據1972年11月的行政備忘錄,新界理民官表明丁屋政策,是為改善新界居民的居住和衞生條件。新聞處公告指出,政府新政策是過渡時期安排,以補足新界鄉區發展綜合計劃。當年丁屋政策出台時,時任新界民政署長的黎敦義亦於立法局重申,這只是屬於中短期措施(I should emphasize that I do not see these measures as anything more than interim  measures)。

張少強指丁屋政策與傳統有關,但並非源自傳統。「二戰後港英政府銳意發展新界,便向新界原居民徵收土地。為補償原居民的損失,英國人向他們發出換地權益書。起初向原居民承諾以地換地,但由於英國人濫發換地權益書,導致無法以地賠地,後來就改用金錢賠償。當時負責新界的官員黎敦義說,政府無辦法以足夠土地賠償,因此發明了丁屋政策。」

梁福元認為丁屋必然屬傳統權益,又說新界土地是祖先留給他們的。(吳煒豪攝)

梁福元也形容:「當時政府覺得鄉村環境很差,所以實施丁屋政策,規範只可以興建三層丁屋。」劉皇發在參與起草《基本法》期間亦曾經指出,丁屋政策是政府未能全面照顧村民居住環境下的權宜政策。「新界原居民權益研討會」記錄中,有與會者認為丁屋與居屋政策相似,認為兩者性質都是為了改善居民居住環境而設。

由此可見,丁屋不是現時經常掛在口邊的傳統權益,這個「過渡政策」已長達45年,當年的「中短期的措施」至今已被演繹為世代延續的傳統權益。張少強解釋,「丁屋不是古已有之,而是新近發明。」本土研究社成員陳劍青亦質疑,為何只有45年歷史的丁屋政策,會變成原居民世代相襲的傳統權益。他認為丁屋政策的原意只是為原居民提供特惠(concessionary grant),與權益二字完全風馬牛不相及。

樹仁大學社會學系副教授張少強指出,「傳統」和「權益」兩部分應分開理解,而丁屋政策與傳統有關,但並非源自傳統。(林若勤攝)

走樣變形的丁權

丁屋政策原意為了改善村民生活,但漸漸衍生套丁、飛丁等問題,反映政策已被濫用。早在1977年,即在丁屋政策推行僅五年時,主理政策的新界民政署進行內部檢討已透露過丁屋被嚴重濫用。在現行政策下,假如申請人在獲發完工證後五年內轉售物業,須向政府補地價。翻查地政總署去年向立法會議員提供的數字顯示,由2012至2016年間共2,337間丁屋在落成五年內申請補地價轉讓,佔同期落成的丁屋量46.5%,反映接近一半原居民興建丁屋並非為自住。

有不少議員為丁屋截龍提出解決方案,政府亦早於2002年時成立過跨部門督導委員會,審視丁屋政策及相關事宜,推出多項改善措施以遏止套丁。綜合政府多年來對丁屋政策的回應,可以以八字總結:「短時間內不能解決。」對於政府遲遲未檢討丁屋政策,陳劍青相信與政治原因有關:「劉皇發為鄉議局爭取了許多政治權益,令鄉議局已成為政府管治架構的一部分,政府自然不會觸碰『自己人』的利益。」

《香港01》重申,土地供應不足是偽命題,我們最缺的不是土地,而是敢於打破現有利益分配格局、有決心重新分配土地資源的政府。針對幅員廣闊的鄉郊土地的規劃藍圖,政府更應慎思一個長遠而全面的土地政策,例如在取締丁權政策後如何安撫本來擁有特權的原居民及堵塞政策漏洞,防止部分對新界土地虎視眈眈的發展商借丁權圖利。政府亦應以廣大市民福祉為前提,敢於觸碰這批「特權階級」的利益,才是香港政府應當承擔的管治責任。

申訴專員公署主動調查發現,有新界農地業權持有人非法霸佔圍封政府土地,阻礙村民出入,違規情況逾20年。(資料圖片)

上文節錄自第77期《香港01》周報(2017年9月11日)〈檢討丁屋政策 還地還權於民〉。

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