特首李家超周三（9月17日）發表新一份《施政報告》，指出「政府執行部門和人員為數不少，難免會有個別部門出現問題的情況」，並宣布建立「部門首長責任制」（責任制），當部門出現問題，須釐清責任誰屬，按缺失輕重情況處以行政或紀律處理，後果包括警告、譴責、不獲增薪、降級、扣薪、勒令退休以至革職等。

最近短短三個月之內，先有皇后山邨瀝青水事件，然後是政府採購冒牌樽裝水，近日還揭發有公屋租戶被逼遷後墮樓身亡。由水務署、物流署到房屋署，不論發生的問題什麼性質，嚴重程度如何，官員總能表明已經按章辦事，將責任歸咎於制度。水務署署長反覆強調食水「符合安全標準」，無視市民面對黑色顆粒的直觀恐懼；物流署署長為採購失誤致歉，將矛頭指向「現行機制不足」與「存心詐騙的投標者」；房屋局局長面對墮樓悲劇，強調已經「情理兼備」、「人性化處理」，上訴委員會獨立作出裁決。彷彿千錯萬錯，錯也不在官員，充其量只是機制未及與時並進。

首長責任制度化　設兩級調查機制

誠如特首李家超所說，個別問題可以影響社會對政府的整體信任，部門首長必須有所擔當，管理人員和運作系統。「部門首長責任制」將有關責任整體制度化，可謂直面官僚問題，嘗試對問責文化對症下藥，方向值得肯定。尤其是「責任制」將責任從抽象的「部門」或「機制」，聚焦到部門首長個人身上。其職責不只是按章辦事，更應該對部門的整體效能、管理水平及最終結果負上責任。

「責任制」設立兩級調查機制，第一級由部門首長負責，處理一般問題。當部門出現嚴重問題，或涉及廣泛或重複性的系統問題，或問題可能涉及部門首長時，將啟動由「公務員敍用委員會」主導的獨立調查。這個委員會獨立於政府系統，可調查任何級別公務員，確保公正性與全面性。啟動權則在於相關局長，經其所屬司長同意後執行；司長亦可主動指示局長啟動調查機制。

誰來定義「問題」？「嚴重」程度怎判斷？

政府會按《公務員敍用委員會條例》，以附屬法例形式訂立規例，付諸實行。惟最大的難題是莫過於由誰來定義什麼是「問題」？「嚴重」的程度又是如何判斷？以瀝青水事件為例，水務署署長和發展局局長一直堅稱食水安全。在他們眼中，這或許不是一個「問題」，那麼會否就連第一級內部調查也不用啟動？如果他們認為只要改善溝通，加強安撫市民，當局如何釐清責任誰屬，以至於行政或紀律處理？

在採購冒牌水事件中，物流署署長承認程序有不足，但這是屬一般性質的問題，抑或嚴重問題、系統問題？如果物流署署長認為只要由其查找不足，予以改善，財經事務及庫務局局長會否不同意，反而認為應該啟動第二級調查？若然啟動獨立調查，結果可能不只問責物流署署長，更會追究至由庫務常秘主持的中央投標委員會。財經事務及庫務局局長是否仍有政治勇氣，啟動一項將會波及其常秘職責的調查？還是會傾向將事件定性為個別人員失誤，在第一級調查中作內部處理了事？

司局長成關鍵　須建問責思維

公屋租戶的慘劇或許更加複雜。天恩邨母子被揭發沒有如實申報資產，在違規方面這可謂證據確鑿。房委會按規矩發出「遷出通知書」，上訴審裁小組按機制聆訊，聽取上訴理由，繼而作出獨立裁決。當局難免認為他們只能執行上訴委員會的裁決，無法偏袒於任何人，當中並無行政失當。那麼這是不是一般問題，要由房屋署署長查找不足？抑或涉及系統問題，房屋局局長或者政務司司長應該啟動調查？觀乎局長強調已經「情理兼備」，還感謝上訴委員無償加班服務社會，恐怕局長不會認為要展開調查，更遑論是交給公務員敍用委員會的第二級調查。

特首李家超推出「責任制」，關鍵在於司局長。他們必須具備更強烈的問責意識，對執行政策的行政部門要求更高，「責任制」才能帶來改變。瀝青水事件不應是水務署署長能否自圓其說的問題；採購冒牌水的調查應該超越物流署層面，觸及中央投標委員會的決策過程；公屋遷出機制缺乏人性化考慮，未能保護弱勢群體，也應該有人承擔責任。司局長可以說是問責制的「守門人」，如果啟動第二級調查的門檻過高，備而不用，那麼「破瓶頸、補短板」的效果將難以體現。

評核機制待改革　要「應加就加，應凍就凍」

這麼說，不是為懲罰而懲罰，認為處分愈多公務員愈好。比起懲罰，提高管治效能的更重要之道在於預防。這也是為什麼《施政報告》不只建立「部門首長責任制」，也提出強化公務員評核機制。須知道理論上公務員必須工作表現令人滿意，才可獲得增薪，但事實上，全港17萬公務員中，因工作表現欠佳而不獲增薪的寥寥可數，換言之超過99.9%工作表現令人滿意。

特首李家超認為有效的評核機制可以協助有待改進人員提升能力，同時公正處理少數行為不當的人員。但這個「更嚴謹的評核機制」如何，仍有待公務員事務局研究和建立，如何「更有效反映和區分人員的工作表現等級」，社會目前只能觀望。《施政報告》要求各司局長「督導轄下高級公務員做好其下各層級人員的人事管理，包括評核、調配、晉升和紀律跟進等」，惟公務員事務局局長曾經表示公務員按增薪點加薪乃工作表現理想，強調四成公務員並非每年「跳point」，其在這樣的思維下將怎樣改革制度，以做到「應加就加，應凍就凍」，實在令人滿腹疑問。

說到底，機制由人制定，也由人執行，包括新的「責任制」。特首希望把司局長就制訂政策須政治問責和公務員就執行政策須行政問責兩者，更好銜接起來，理念可取；若能持續優化工作流程，不斷提升部門效能，為社會期待。但要有此效果，司局長必須牽頭摒除官僚思維，否則新的機制也可以成為新的官僚藉口。