【大灣區】港深同城化？ 首要築構合作制度

「粵港澳大灣區」作為中央頂層規劃的國家戰略，各地方政府亦按着戰略目標，逐步實現區域協作的新型合作模式。在全球競爭加劇之際，香港應當善用現有在法制、金融和服務業的比較優勢，結合深圳的科研創新能力，突破發展樽頸，以尋找出本港在區域以至全球的新定位。不過，首要且關鍵的問題是，如何構築一套合作制度，才能確保兩地的同城化過程有法可依？

區域利益　阻礙城市協作

隨着港珠澳大橋和高鐵香港站開通，本港與內地走進了基建互通階段，但同城化一旦擴展至社會保障、醫療安老、品質驗測、稅收分配，以至產業佈局等層面，將直接撼動原有的區域利益分配，協作難度必增。事實上，內地部分地區，如廣（州）佛（山）、廈（門）漳（州）泉（州）、成（都）德（陽），在過去十年分別逐步將同城化規劃轉化成實質政策出台，港深兩地要在維護「一國兩制」的原則下推進同城化，面對的問題無疑比這些實例複雜，但他們在同城化過程中出現的種種爭議，多多少少可供港深兩地借鏡。

在廣佛協作過程中，兩市固然有協商成果，但有時須借上級權力「指導」，才能成事，故協調機制難稱必然有效。例如，連接佛山市南海區與廣州市番禺區的海怡大橋，興建概念雖早在1991年已由南海政府提出，惟廣州到了2007年，才因修建廣州南站及亞運會逼近，意識到大橋有助疏導交通，以及可帶來幅射效應，兩城才能達成共識。

海怡大橋也許是後知後覺、仍算協商「有效」的例子，但並非所有打通兩地的基建都可如此推進。廣佛地鐵是中國首條連接兩座城市的地鐵系統，相關概念早於1994年提出，但由於兩個城市對股權和投資比例等事情久久不能達成共識，最終要到2007年，由上級政府（廣東省政府）下達行政指令，雙方才取得共識。

綜觀內地同城化進程，可歸納三大掣肘點。首先，在區域合作上，異地協調由政府主導，缺少非政府組織參與，在社會利益日趨多元的年代，這種安排固然有利區域合作橫向發展，但不利縱向發展；其次，內地因長期行政分割而產生的壁壘，為同城化建設帶來障礙，如難以實行市場一體化、統一稅收徵費，以及公共服務存在差異等；最後，兩地協調未提升至法律層次，使協議或難以受到法律保護，缺少約束機制，影響區域合作的進程。

上述都只是「一國」框架制度內衍生的問題，要在「一國兩制」這不可撼動的前提下設立港深同城化協作機制，難度必定更高。

兩套法系、三種不同法律制度

深圳大學法學院副教授張淑佃曾指出，粵港澳大灣區內有兩套法系、三種不同法律制度，法律衝突是規劃大灣區時所須面臨的重大問題。放在港深合作層面，當同城化由規劃走到實踐，亦意味着兩城的協作範疇會日趨頻繁，合作機制亦須與時並進。兩地政府需要解決「法律滯後」的潛在風險，將合作關係制度化。

制度創新：《區域合作法》

香港官方與民間對粵港澳加強合作的態度偏於冷淡，但內地學術界早在不同領域作過深入研究。中山大學法學院教授張亮和博士研究生黎東銘在《粵港澳大灣區的立法保障問題》一文中便提出，可由中央統籌制定《區域合作法》作為城市協作的基本框架，並指導下述事項︰首先是規範區域合作的形式，意即按重要性、區域幅員、持分者多寡等因素，判斷為可由地方政府自行決定合作方式，抑或須得中央核准；其次是核准合作的程序，即依據合作內容及主體行政級別，制定所須的核准程序，如中央核准、共同上級政府核准等；最後是明確界定區域合作協議的效力，對協議的生效條件、爭議處理、違約救贖等問題，設立恆常機制，以規範城際合作。

雖然《基本法》第18條列明，「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施」，但張亮和黎東銘指出，「《區域合作法》是涉及一國主權下的國家結構形式內容，並非屬於中央授予特別行政區的自治權」，故不屬「自治範疇」，而是「中央—特區」和「地方政府—特區」的關係。在法律滯後於發展所需時，訂立《區域合作法》或可補足法制上的灰色地帶，逐步把區域合作提升至法治層面，同時不損害「一國兩制」和「高度自治」兩大原則。

確定協議的法律屬性後，下一步便是將港深兩地現有的「合作會議」改革成具法律效力的合作形式。自2004年兩地簽定《加強深港合作的備忘錄》後，「深港合作會議」便成為兩地在經貿、法律服務、投資推廣、科技和旅遊等範疇的協作和協商平台。不過，如前文所指，港深所達成的協議，基本上都是「自願性質」，當中並無任何條文規範違反協議的救贖措施，亦無指定更高權力機構的調解程序，為同城化進程帶來不確定因素。

例如2017年，港深兩地簽定了《河套地區共同發展的合作備忘錄》，而在聯合執行及解決爭議機制的條款中，僅列明「任何分歧或爭議，『聯合專責小組』應提交深港合作會議按照香港特別行政區法律和上述第一條的基本原則決定（按︰即研究和協商）」。

2016年簽定的《在深圳市前海深港現代服務業合作區試行香港工程建設模式合作安排》，亦僅說「建議合同締約雙方於合同條款中約定採用仲裁方式解決因合同所引起的或與之相關的任何爭議、糾紛、分歧或索賠，合同締約雙方自行約定仲裁機構和仲裁規則」。

換言之，即使兩地合作的備忘錄嘗試勾勒出處理爭議的機制，但條文欠詳盡，無法解答一旦未能達成「共識」該如何是好。內地的同城化進程中，不少城市的地方主義未完全消弭，所衍生的惡性競爭和利益分配不均等糾紛，或須更高權力機構進行調解和批示。在此考量下，港深兩城可按照《區域合作法》所設定的框架自行立法，確立「深港合作會議」的法律地位，並將爭議處理、違約救贖等具體措施寫進法律，確保同城化過程有法可依，同時亦可保障未能達成共識時，將可有更高權力的機構負責裁決。