特首李家超即將發表以「深化改革　心繫民生　發揮優勢　同創未來」為主題的《施政報告》。據悉，其中一項將會「深化改革」的制度，就是將「問責制」擴大至更多公僕群體的「高級公務員問責制度」，以強化他們的責任感和執行力。這項制度的成敗，不僅在於條文的精細與權責的劃分，更在於能否撬動長期主導公共行政的17.3萬名公務員們，進行一場深刻的「思想解放」，從而改變充斥惰性的「治理文化」。

《施政報告2025》前瞻報道之四

香港公務員體系，曾被譽為世界上最高效專業的團隊之一。在港英殖民時期，這套制度的核心是「政治中立」與「程序主義」。高級公務員作為政策的制定者與執行者，在「行政主導」的架構內，憑藉專業知識與對規則的嚴格遵守，維持了社會的穩定和運作。它的「不變」在於其對既定程序的依賴和對既有權力格局的維護，確實有其成功之處。

回歸之後，「一國兩制，港人治港，高度自治」的落實，促使公務員的角色迎來根本性的轉變。然而，從董建華時代的「高官問責制」，到曾蔭權時代將其擴展為「政治委任制度」，再到如今強調「愛國者治港」原則，制度框架之「變」不可謂不大。

2002年的「高官問責制」本意是將「政治責任」與「行政責任」區分，讓司長和局長為政策失敗下台，也即更好地為市民負責。但20多年的實踐證明，問責制並未完全達到預期效果。除了少數官員因個人失誤或在巨大輿論壓力下辭職外，真正為政策失誤承擔政治責任而下台的案例鳳毛麟角。更重要的是，問責制並未能撼動整個公務員體系內部那套根深蒂固的行事邏輯——政治任命的官員如「客將」，一眾首長級公務員如「主帥」，前者頻繁更迭，後者穩如泰山。這種結構性矛盾，導致政策的「制定」與「執行」之間頻頻出現落差，因為任何改革舉措都在層層官僚程序中被「不做不錯」的治理惰性所稀釋、所扭曲。

新問責制劍指何方

近年中央撥亂反正，要求公職人員宣誓效忠特區政府，促使他們的國家觀念與安全意識顯著增強，形成思想層面的重大之「變」。不過，有了「忠誠」的政治前提，更需要有敢於任事、善於作為的實際行動來體現「擔當」。然而，市民當下所看到的，仍是一些部門之間的各自為政、政策落地時的繁文縟節，以及面對深層次矛盾時「非不能也，實不為也」的拖延應對。這種執行文化上的「不變」，正成為香港邁向「由治及興」的最大掣肘。

在此背景下，即將出台的「高級公務員問責制度」，被視為李家超政府提升治理效能的關鍵一招。根據各路分析和預測，新制度將更清晰地界定高級公務員，特別是部門首長的領導責任，針對部門內長期存在、反覆發生的系統性問題，追究其管理責任和監督責任。

遠的不說，今年以來，無論是皇后山邨食水含瀝青事件，還是物流署買冒牌水風波，疑惑「打擊濫用公屋」政策背景下發生的天恩邨母子墮樓悲劇，都一再突顯那套只講「程序正確」不講「道德正義」的官僚文化，如何嚴重破壞民生福祉和侵蝕政府威信。而如果各方消息屬實，「高級公務員問責制度」有望「打破」過去問責僅限於政治任命官員的局限，將壓力傳導至公務員體系的最高層，形成從特首、司局長到常秘、署長的完整責任鏈。更重要的是，可以將高級公務員從被動的「文件管理器」，轉變為主動的「問題解決者」。

不過，如果高級公務員僅將「問責」視為又一道需要規避的風險，那麼結果很可能是更嚴重的避責文化——為了不出錯，乾脆不做事，或者將所有決策都推給上級，形成「集體負責即是集體不負責」的困局。因此，新制度的考核指標是否科學？問責程序能否服眾？會否與公務員的晉升、獎勵、懲罰機制有效結合，真正實踐「能者上、庸者下」？這些都是制度成敗的關鍵。更重要是的，必須妥善應用新制度以處理近期備受公眾關注的事件。

解放思想責在特首

眾所周知，若要真正提升高效治理的能力，不能僅靠制度的壓力。制度只是骨架，思想才是靈魂。任何改革的根本動力，源於思想的解放和文化的形成。當前香港管治精英，包括眾多高級公務員，其思想深處仍存在着一個巨大的「舒適區」——迷信過去的成功經驗，習慣於在既有框架內作小修小補，面對百年未有之大變局，仍想用舊地圖尋找新大陸。

他們需要解放的第一重思想束縛，就是破除對「自由經濟體」的迷思。在房屋、貧富差距、產業結構等核心矛盾上，市場早已失靈，政府必須扮演更加有為的領導角色——不僅需要官員具備管理能力，更要具備洞察全局的戰略眼光和敢於觸碰既得利益的政治勇氣。

需要解放的第二重思想束縛，是對「程序」的迷戀。嚴守程序是法治的基石，但絕非施政的全部。當程序成為了拖延改革、推諉責任的藉口，就必須對其進行檢視和改進，方能提高其應對全新問題的靈活性和加速發展的緊迫感。作為特區政府的行政首長，李家超肩負帶領管治團隊解放思想的歷史重任。他不僅是政策的最終決策者，更應成為政府文化的總設計師，也就更需要在公務員體系當中樹立全新的價值標杆、凝聚更加大膽的改革共識。

香港正處於一個不進則退、慢進也是退的關鍵時期。即將出台的「高級公務員問責制度」，固然是完善特區治理體系的重要一步，但它必須被置於「思想解放」與「凝聚共識」的更高維度去進行「深化改革」。若整個管治階層，尤其是手握實權的高級公務員，仍舊抱殘守缺，那麼再精巧的制度設計、再優美的公關話術，也無法激發出應有的效能。