從兩會政府工作報告看國內經濟和政策趨勢

國務院總理李強3月5日在全國人民代表大會上作政府工作報告時表示，今年發展主要預期目標是：國內生產總值增長5%左右；城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮新增就業1200萬人以上；居民消費價格漲幅2%左右；居民收入增長和經濟增長同步；國際收支保持基本平衡；糧食產量1.4萬億斤左右；單位國內生產總值能耗降低3%左右，生態環境質量持續改善。

以今年和去年相比較來看，經濟總量目標、就業等保持不變，和市場的預期一致。外界較為關注的通脹目標（2%）、財政赤字率（4%）等同樣符合安邦智庫（ANBOUND）此前的判斷。需要注意的是，GDP目標維持在5%，看似和去年相同，但實際上經過持續的經濟結構調整，其內涵已經在發生變化。從需求端來看，和去年出口有較快恢復不同，新的一年面對更加惡化的外部環境，外部壓力和不確定因素，使得實現這一目標可能更需要依靠內需擴張。需要注意的是，今年的能耗目標由去年的下降2.5%調整到下降3%，有所加強，據測算，這樣剛好能夠實現十四五的計劃目標，同樣這表明能源轉型和經濟綠色轉型更具有緊迫性，新能源領域的發展仍具有政策的支持。

整體而言，從政府工作報告中可以看到，今年的經濟形勢將是一個温和復甦的走向。雖然需求不足的問題仍然顯著，但供給端同樣存在過剩的問題，導致供需失衡。但這並不是簡單拉升需求就能夠解決的，還是需要供給端的出清才能恢復平衡。從供給側來看，傳統領域的收縮和新興領域的興起使得經濟結構在持續調整之中，這種此起彼伏的調整中，意味着仍然會存在「塌陷」，導致整體經濟增長不會太快。實際上從「穩中有進」的政策基調來看，穩和進同樣重要，需要把握好平衡。雖然經濟增長目標和去年比沒有變化，但實現這個目標，如此前安邦智庫的研究人員所提到的，需要更大力度的政策支持。但這些政策的「補藥」並非「猛藥」。政府工作報告中也反映出，宏觀政策仍是支持性的相對「收斂」的基調，並非擴張性的刺激。

今年兩會報告提到了加大支持消費的政策力度，把消費和投資的內需作為重點。從擴大消費的政策來看，不僅包括財政補貼的「以舊換新」政策來刺激需求，也包括消費場景搭建、增加服務消費供給等改善供給，還有改善和提高居民收入和民生保障的一些措施，是短期和長期相結合的政策。投資方面則更注重「提質增效」，仍然強調的是提高「收益」。而在房地產投資持續下行的情況下，如何穩住投資其實和「刺激消費」一樣，也是一個挑戰。整體來看，這也是供給和需求相結合的政策組合，當然這也意味着其對於整體宏觀經濟的作用並非短期的。

從受到關注的財政政策來看，自中央經濟工作會議為今年政策定調之後，其實可以預見到今年財政赤字率的提升。今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。一般公共預算支出規模29.7萬億元、比上年增加1.2萬億元。從增量來看，支出規模增量少於財政赤字的增量，意味着財政赤字的增量中的相當一部分（約4000億元）是用於彌補財政收入的減收。這意味着，今年財政收入的穩定可以說是一項相當艱鉅的任務。這一方面反映了經濟不穩的背景下，企業稅收增長面臨困難；另一方面近年非稅收入大增的情況，可能不太容易繼續持續。收入端不穩，其實是財政政策實施中最大的隱患。政府工作報告中，在談及財政體制改革時，強調了積極探索建立激勵機制，促進地方在高質量發展中培育財源。其實就是暗示了財政收入的持續性和穩定性已經受到衝擊。另外，在談到財政政策時，今年的政府工作報告並沒有涉及「減稅降費」，恐怕預示着近年來持續的有關政策將發生改變，而這也和財政收入的嚴峻性有密切關係。因此，更加積極的財政政策最大的挑戰，是如何保障財政收入能夠穩定增長。

當然，從財政政策支持經濟的角度來看，政策的力度不僅要看赤字率，更要看財政支出的強調，這方面，今年一般預算支出預計增長4.2%，比去年實際一般預算支出增速提高1個百分點，這其實更能反映「更加積極」的財政政策的支持力度。當然，從廣義財政的尺度，今年繼續擴大財政支出卻面臨較大的壓力，尤其是和房地產相關的地方土地收入仍面臨較大的增長壓力。今年整體的財政空間擴張仍然面臨約束，一方面需要彌補財政收入下滑的缺口，另一方面需要解決部分地區的存量政府債務風險，真正的增量仍然有限。另外，根據政府工作報告，今年合計新增政府債務總規模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，這包括了，一般政府債涉及的5.66萬億元的財政赤字，4.4萬億元的地方專項債，以及總計1.8萬億元的特別國債（1.3萬元超長期特別國債、5000億元特別國債用於補充銀行資本金）。其中中央政府債務增加較大。當然，從支出端來看同樣如此，表明今年財政政策的執行，中央財政表現得「更加積極」。

需要注意的是，今年把通脹目標由常規的3%左右，調降至2%左右。一方面，這反映了政策目標更為務實，避免過高目標無法實現的問題。實際上，在通縮風險之下，近年來3%的政策上限一直沒能實現。另一方面，降低通脹目標也體現了對當前經濟形勢，特別是需求端較弱的現實情況可能會長期持續，短期內很難快速改變，實現供應和需求的平衡仍是一個長期的任務。價格低迷其實還是反映了供需失衡的情況，表明今年需求端仍將面臨較為低迷的情況，也預示着今年經濟增長並不是輕鬆的一年。當然，把通脹水平從接近於零，提高到2%，除了「更加積極」的財政政策外，更需要貨幣政策加大「放水」才能實現。一些學者曾經建議將2%的通脹目標定為剛性目標，以敦促貨幣政策加大「適度寬鬆」的力度，但目前來看，央行一直沒有落實「適時降準降息」的預期，使得市場認為貨幣政策的執行面臨一定的靈活性，同時這也意味着「多管齊下」的貨幣政策同樣屬於温和擴張的走向。政府工作報告也談到，「根據形勢變化動態調整政策，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。」這表明，今年在經濟內生動力不斷增強的情況下，政策支持力度會更具彈性。

今年的貨幣政策力度，同樣體現在結構性工具上。報告提到「優化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展，加大對科技創新、綠色發展、提振消費以及民營、小微企業等的支持。」這意味着股市的穩定將納入到貨幣政策框架的考慮範圍之內。央行創設資本市場融資工具以後，實際上擴大了市場流動性的範疇，把股市、債市等資本化市場的需求也納入其中，這對於股市的發展是非常有幫助的。報告也把房地產市場的穩定，放在更為重要的位置，當然也反映了當前樓市穩定在「防風險」中的重要性。目前來看，在2024年市場銷售、投資仍然大幅下滑的情況下，實現「止跌回穩」仍然是2025年房地產市場的主要政策目標，仍需要政策的支持。包括土地收儲政策、存量房收儲、城中村改造等等，實際上都是在需求端解決存量庫存的問題。這意味着「去庫存」還是2025年的主要政策導向。雖然房地產風險的外溢性已經減弱，但問題房企的市場出清和保交樓等存量風險的化解將是今年的重點。這表明樓市復甦恐怕還是一個較為長期的過程。

需要注意的是，近年來，宏觀政策實施一再強調政策的協調，這反映出當前實現穩增長和防風險的難度和複雜性。本次政府工作報告同樣如此，提出要打好政策「組合拳」。報告稱，加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策協同以及與改革開放舉措的協調配合，增強政策合力。健全和用好宏觀政策取向一致性評估工作機制，把經濟政策和非經濟性政策統一納入一致性評估，統籌政策制定和執行全過程，提升政策目標、工具、時機、力度、節奏的匹配度。如此來看，宏觀政策的範圍變得更為廣泛，內涵也更為豐富，但其執行的難度也增大，而效果和目標的實現卻更為困難。這或許是政策力度需要加強的考慮因素。

最終分析結論（Final Analysis Conclusion）：

整體而言，從政府工作報告中可以看到，中國經濟仍然具有很強的韌性，但彈性仍然未能有效恢復，仍然具有結構性和整體性的問題，在宏觀政策強調「加力增效」和「增強合力」的情況下，今年的經濟形勢將是一個温和復甦的走向。

本文經安邦智庫授權發佈。