【政策分析】明日大嶼6240億成本掏空庫房? 政府棋差一著

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發展局局長黃偉綸前日(19日)公布「明日大嶼願景」的初步開支推算,指所有項目開支約需6,240億元,但又引用測量師學會的數字,聲稱土地收益將介乎約7,000億至1.14萬億,否認計劃掏空香港庫房。

其實如果從政府近年的收支結構分析,由於明日大嶼屬長期、分階段進行的計劃,如將開支攤分在不同的財政年度之中,再加上適當融資安排,確實未必真如社會所擔憂般「花光儲備」。

只是問題不能如此簡單帶過,因政府提出的開支水平,是以2018年的水平為準,未計通脹等因素,意味即使填海計劃2025年如期動工,成本可能已遠超這估算。加上政府過往工程成本控制往績太差,大型項目往往超支收場,更難令公眾信服6千多億可以「封頂」,政府亦自招「報細數」的指控。

▼明日大嶼計劃概況▼

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曾蔭權時代推動基建 基建開支比重大增

近年不少市民聞基建而色變,擔心基建有如財政黑洞,這個現象要由曾蔭權年代說起。事緣在曾蔭權任特首的年代,經濟增長動力不足,港府銳意推動大型基建,刺激內需創造就業,曾蔭權在2007年施政報告提出十大建設計劃,將新舊基建項目統合在一起,加快推動上馬。後來2008年爆發金融海嘯,政府更加視大型基建為刺激經濟良方。曾蔭權出席活動時曾表明:「政府本身對基建的投資維持在高水平,令內需成為推動我們經濟增長的重要動力。」

在這政策背景下,高鐵香港段、港珠澳大橋、沙中線等項目在2009年起陸續上馬。立法會研究亦提到,2007/2008年度造價10億港元或以上的工程項目只有66項,但到2016/2017年度升至106項;相反,低於10億元的工程由2007/2008年度的589項,跌至2016/2017年度的350項,顯示較大型工程的數目變多。

於是,政府基建工程的總開支,在2008/2009財政年度僅293億元、佔總開支9.4%,但2009/2010年度起,開支大升至471億,佔總開支16.3%。隨後這個比重繼續穩步上升,至2016/2017年度升至892億元、佔總開支19.3%的高位。

黃偉綸於記者會上指,交椅洲人工島上可提供最多18.2萬伙公營房屋。(羅君豪攝)

基建開支有再上升空間 若融資得當財政上可行

但該年度過後,基建開支的比重開始下跌,2017/2018年度下降至861億、佔總開支18.3%;到2018/2019年度(修訂預算),開支再降至767億、佔總開支僅14.3%;到今年公布的2019/2020年度預算,金額微升至790億,但佔總開支比重進一步跌至13%,比高峰期已下降了不少。

基建開支佔政府總開支比例下降,其中一個原因是一些較大型基建如高鐵、港珠澳大橋、蓮塘/香園圍口岸等,都已相繼落成或已進入最後「埋尾」階段,花錢高峰期已過。翻查今年財政預算案補編及附錄,2019/2020年度展開的主要基本工程,較大規模的只有中部水域人工島(即明日大嶼)相關研究、古洞北及粉嶺北新發展區的地盤平整和基礎工程,其餘規模亦不算大。

因此從政府的收支結構分析,政府未來的基建開支其實仍有上升空間,而明日大嶼是長期計劃,若分10至15年支付,每年數百億,以目前每年可承受約800億元基建開支的情況來說,庫房仍然「頂得住」。而過往一些大型建設項目亦有用發債方式融資,例如機管局為機場三跑項目推行的中期債券計劃反應頗佳,超額認購7倍。黃偉綸前日亦提到,財經事務及庫務局會考慮各類型的融資方式,包括發債或「鐵路加發展」等。

因此,坐擁萬億儲備的特區政府,大可「分期付款」,妥善攤分十多年支付明日大嶼工程開支,再將部分商業價值較高的項目以融資方式處理,單從財務上推算,理應有足夠財力承受擔開支。

▼盤點香港基建造價▼

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六千億開支未計通脹 最終成本或逾萬億

不過6,240億支出的數字受到坊間質疑,實際上是政府棋差一著、自找麻煩。政府在提交立法會的文件中,直認評估的數字是以2018年9月為準,屬「初步而粗略」。換言之,政府未有計及日後通脹、建築成本上升等因素,但明日大嶼最快在2025年才動工,這嚴重影響數字的可信性。

立法會議員朱凱廸在政府記者會後隨即提出,過去政府在計算工程開支時,均會列明每年升幅5%的價格調整因素,但今次卻沒有。如果將通脹因素計算在內,至2035年完工時,工程成本可能已高達10,699億元。這說法其實並非危言聳聽,而是有一定根據。

因此,政府提出的開支數目,即使庫房「頂得順」,公眾一樣會持續質疑數字準確性。黃偉綸昨日在電台節目中解釋,以去年格價計算是「最易清楚嘅概念」,令社會大眾容易明白。但政府偏偏未提到2025年時的價格水平,予公眾觀感就相當差,令人覺得政府是為減少反對聲音而刻意「報細數」。

朱凱廸質疑,政府預計的成本並不準確,實際支出可能過萬億。(莊恭南攝)

大型基建超支額驚人 「僅一成超支」屬數字遊戲

更大的問題是,政府過往處理大型項目如沙中線、高鐵、港珠澳大橋等往往超支,金額數以百億計,以明日大嶼的規模,公眾很難不擔心會重蹈覆轍。雖然政府在2016年成立項目成本管理辦事處,並在去年宣布升格為常設部門,以監控工程成本,但實際工作效果如何仍有待觀察,始終項目超支延誤,往往涉及意外或是人為疏忽,未必是「事前計數」可預測得到。

至於黃偉綸聲稱,政府過去十年的3,000萬以上工務工程中,只有11%的工程項目成本超出預算,也是數字遊戲。因為近年超支的基建項目,一般都屬大型項目,超支金額都相當驚人。例如高鐵由669億大升至844億;西九文化區由216億翻倍至569億,即使在統計上只有「一成」工程項目超支,已是相當嚴重。更遑論明日大嶼涉資以千億計,超起支來後果更加不堪設想。

明日大嶼由於潛在的環境和造價問題,在社會引來不少反對聲音。2018年10月14日,數千市民上街集會反對明日大嶼計劃。(資料圖片)

引用外間機構收益預測 雙重失策

當然,政府聲稱項目可以「回本」,因土地收益可達7,000億至1.14萬億元。但首先這個數目就不是出自政府本身,而是引用測量師學會的估算,這亦一定程度反映,政府對於這個數字未有足夠信心。立法會議員尹兆堅、本土研究社楊夏至也質疑,政府自己未做仔細研究,僅引用外間機構數字,反映政府準備不足,更有「卸責」之嫌,如果日後數字不準確,也有藉口解畫。

另一個失策之處在於,政府如此早階段就拋出收益預計,無論最後數字是否準確,政治上都會陷入兩難:估價高,社會就會質疑人工島實行「高地價政策」,填完也是建豪宅,無助解決一般市民住屋問題;估價低,社會就會批評項目入不敷支,無法回本。所以政府為了避免「掏空庫房」的指控,早早拋出收益預測,不但無法增強說服力,反而「俾位人入」。

政策分析──明日大嶼系列:

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政治姿態難看 政府棋差一著

明日大嶼項目本身具爭議,政府在計劃開展前,對外公布成本的預測,本身有其必要,而從財務分析看,未必承受不來。只不過,政府給出的數字,也有取巧之嫌,未能開誠布公,在政治姿態上先失一分,更難言爭取公眾支持。

香港可發展土地不足,政府亦不敢大刀闊斧收回新界閒置土地,故希望通過明日大嶼願景處理土地不足問題。但政策發展下來,未拿上立法會討論,已不斷為公眾製造負面觀感,那到底項目能否如期啟動,還看政府能否拿出更具說服力地理據,解釋整個計劃的資金安排、如何化解工程超支風險等等,以說服聞基建色變的公眾,回心轉意支持,或至少不強烈反對。



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