【四代人之苦】資深社工:我不覺得林鄭對安老扶弱很熱心

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早於林鄭月娥宣布競選特首之初,她已經說自己「心繫基層」,安老扶弱政策遂成為其政綱中的「重中之重」。

外界期望擔任過社會福利署署長、民政事務局常任秘書長、扶貧委員會主席等社福要職的她,上任能就檢討「整筆撥款津助制度」(Lump Sum Grant,LSG)、落實全民退休保障、縮短安老院舍輪候年期等方面有所作為——然而兩年過後,上述承諾有否兌現?

(此文章為「四代人之苦」系列報道六)

「由林鄭出任社署署長開始,社福界早已摸清她的做事風格,說實話,沒有一個人對她的施政有所期望。」資深社會工作者、老人權益促進會外務副主席藍宇喬感嘆說。藍宇喬1989 年投身長者服務,由前線社工做到社福機構高層,卻在2004 年毅然提早退休,轉為從事政策研究及教育工作,導火線正是林鄭擔任社署署長期間推行的LSG。

2001 年林鄭入主社署,任內推動向社福機構發放「一筆過」撥款,取締傳統「實報實銷」制,導致不少機構為減省支出而頻頻裁員,甚至大幅縮短計劃年期,嚴重影響服務質素。藍宇喬談起LSG 時,語氣激動起來:「上班不是為了思考如何照顧服務使用者,而是思考如何寫好計劃書,爭取更多budget(預算)保障員工不被裁掉,完全不是社工本來該做的事。」

藍宇喬感嘆說,由林鄭出任社署署長開始,社福界早已對她的施政沒有期望。(李耀宗攝)

由林鄭出任社署署長開始,社福界早已摸清她的做事風格,說實話,沒有一個人對她的施政有所期望。
資深社工、老人權益促進會外務副主席藍宇喬

林鄭「只是懂計數」

曾自稱不是「社會主義者」(Socialist)的林鄭,當年向社福界遊說推行LSG時表示,基於「量入為出」的公共財政原則,政府社福開支增長「總要有個限度」、「不可能年年暴增」;雖然她隨即解釋,改革撥款機制並非代表削減社福開支,惟各界已經質疑她的社福政策取態是否會如她日後在特首選舉政綱中所述般「瞭解弱勢社群的需要」

社福界將LSG視為「萬惡之源」,固然源於機構、社工的生存空間不斷收窄,但更深層次原因卻與政府奉行多年的「大市場、小政府」理念有關。藍宇喬形容,LSG 將公營社福服務逐步推向私營化、外判化和市場導向,雖然政府從中可以節省大筆公帑開支,但市民卻未有因此而獲得較佳保障,反而因為當局疏於監管,導致社福政策方針與民生實際需求愈見分歧。

2007年,二千名社工罷工,要求政府取消整筆過撥款。(資料圖片)

▼LSG延伸閱讀▼

林鄭強調,LSG 能為社福機構營運帶來更大彈性,同時有助靈活調配公帑資源,解決原有撥款機制僵化問題。惟在資助額「封頂」下,機構不但無力拓展新服務,聘請員工時亦須盡量壓價,嚴重影響人手編制和服務穩定;加上社署同期改用公開競投方式外判社福服務,衍生價低者得、機構間惡性競爭、前線社工為「跑數」而疲於奔命等弊端,禍延至今。

藍宇喬認為,林鄭在庫務署等財政部門任職多年,「單論計數,(社福界內)沒有幾個人能勝過她」,但除此之外,她對林鄭的評價是「只是懂計數」,「從她(推行LSG 期間)的決策風格,我感覺不到她是一名對社福、安老非常passionate(熱心)的官員,應對都是機械式的,充其量只是一個技術官僚」,使社福政策失去以人為本的應有定位。

林鄭月娥出任社署署長期間,主力推行整筆撥款。(警務處圖片)

從她(推行LSG 期間)的決策風格,我感覺不到她是一名對社福、安老非常passionate(熱心)的官員,應對都是機械式的,充其量只是一個技術官僚。
資深社工、老人權益促進會外務副主席藍宇喬

院舍券是「安老政策的倒退」

林鄭備受爭議的社福政策,尚有根據「能者自付、錢跟人走」原則制訂的「長者院舍住宿照顧服務券」(院舍券)。有關構思最早在林鄭任社署署長期間提出,經過多次諮詢,政府最終在2016年起推行院舍券試驗計劃,正在輪侯資助院舍宿位的長者將獲當局按經濟狀況和體格衰退程度,發放不同等級的資助,攤分入住私營院舍所需費用。

社福界多番批評,院舍券不單違背政府提倡多年的「居家安老」理念,更意圖將照顧長者的責任,推卸至質素參差的私營院舍市場。回顧港英政府1947年的《老人服務綠皮書》構想,本港的安老政策是以「家居及社區照顧為主、院舍服務為輔」,可惜在前者發展乏善可陳下,原本屬支援性質的院舍服務需求卻節節上升,且政府長年未有檢討資助院舍規劃、宿位供應出現嚴重缺口,導致本港回歸後的安老服務發展,向私營院舍嚴重傾斜。

院舍券推出以來,一直不受各界歡迎。(鍾偉德攝/資料圖片)

▼院舍券​延伸閱讀▼

藍宇喬慨歎,現時年齡介乎50至60歲的「初老」人士最主要的恐懼是,踏入人生最後一段路卻無處安身,「為了未來不用『捱貴租』住私營院舍,他們一踏入退休年齡,便會盡快入紙申請資助院舍,但這樣卻會進一步加長輪候時間,猶如走進了死胡同。」

林鄭在去年發表的《施政綱領》中聲稱,院舍券可為需要入住院舍的長者「提供一個額外的選擇」,藍宇喬對此並不同意。她指現時政府規定長者使用院舍券時不可同時領取綜援,單憑長者有限積蓄或生活津貼,恐難以應付其在私營院舍居住的龐大支出,「隨着長者年紀漸長,他們需要的貼身照顧服務程度及所涉金額將會提高,可能會超出他們的院舍券資助等級」,長遠來說反而會提高長者無法接受院舍照顧的風險,直言是「本港安老政策的倒退」。

單憑長者有限積蓄或生活津貼,恐難以應付其在私營院舍居住的龐大支出。(資料圖片/高仲明攝)

與民意「Disconnect」

2015 年,立法會就推行院舍券的可行性研究結果開會商議時,同場15個獲邀與會陳述意見的社福機構一致表示抗議,理據包括改善全港私營院舍服務質素需時、當局未有將認知障礙症等專門護理服務納入補助範團、未有機制防止院舍濫收費用等。然而,時任政務司司長兼扶貧委員會主席林鄭其後多次公開表示,推行院舍券「事在必行」,明顯未有聽取社福界的訴求。

至於飽受社福界批評的LSG,身為推手的林鄭在競選特首期間,曾向多名社褔界選委承諾,獲選後將就社工薪酬水平、機構儲備運用等方面作全面檢討。不過,翻查她當選後的兩份《施政報告》,未見提及檢討詳情,僅以「與社福界繼續進行優化整筆撥款津助制度檢討」一句簡單帶過。

今年5月,數百名社工集結在立法會外,要求當局改革LSG,羅致光(中)到場回應時,被指態度高傲。(資料圖片/李澤彤攝)

在處理全民退休保障議題上,林鄭的強硬亦使社福界不滿。2013年,她邀請香港大學社工系榮休教授周永新進行全民退保研究,周提出毋須資產審查的「不論貧富」退保方案,雖獲主流民意支持,卻遭政府抨擊將大幅增加社福開支,林鄭更在三年後的全民退保諮詢期間,明言「顧問研究始終是顧問研究,政府施政不能全部都採用」,對民意視若無睹。

▼全民退保​延伸閱讀▼

林鄭在社福安老議題上,未能拿出如力推修訂《逃犯修例》般的堅持。(李澤彤攝/資料圖片)

為何林鄭在多項社福安老議題上,均未能拿出如近期力推修訂《逃犯修例》期間展現的堅持,與主流民意同行?藍宇喬認為,林鄭早於港英時代已投身政府擔任要職,多年來早已深受「剩餘福利模式」(Residual Model)薰陶,認為政府只須提供最基本的社福協助,其他稍有能力的個人或家庭,已能在私人市場自行尋求滿足其需求的方法,「簡單來說,她可能認為社福不是compulsory(必須),某程度上更像一種bonus(補貼)。」

在這種價值觀下,政府的社福政策方針難免較為輕視貧富懸殊、人口老化等問題,反而着重社福政策對本港經濟和市場結構的影響,「不是說政府不在乎,而是它現階段仍未有打算在社福方面作長遠部署,」藍宇喬正色道,「如果當局要到社會問題惡化到無可挽回的地步,方才驚覺要盡快補救,其實已經太遲。」

藍宇喬認為,林鄭深受政府「剩餘福利」風氣薰陶,並不將社會福利當作必需。(李耀宗攝)

它(政府)現階段仍未有打算在社福方面作長遠部署,如果當局要到社會問題惡化到無可挽回的地步,方才驚覺要盡快補救,其實已經太遲。
資深社工、老人權益促進會外務副主席藍宇喬

港人在少壯年華努力工作,為推動社會進步勞苦大半生,到老時理應獲得社福安全網支援,安心邁向人生下半場,如果他們仍需為保障晚年生活而營營役役,既不利於建設公平和諧的宜居社會,亦破壞了政府全心全意服務市民的誓言,嚴重損害管治威信。要贏回各階層對施政的信心,政府更應拋棄不合時宜的管治思維、重新以市民福祉為本位。

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上文節錄自第169期《香港01》周報(2019年7月2日)《聽四代人之苦 解民生困局》專題報道中的《老年無所依   社福政策與民逆行》。

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