【01政策分析】「政府一直投放大量資源提供教育、醫療、房屋和社會福利，保障市民的基本生活。」政務司司長陳國基公布《香港精準扶貧成果報告》時候說。「透過國際間常用的『社會資源價值』概念，把主要的房屋、醫療、教育及社福等服務轉化為量化、貨幣化的指標……『社會資源價值』可以大概理解為政府替受惠家庭承擔了的開支。」

他舉例指出，公屋的「社會資源價值」平均是每月10,100元，連同每人每月約1,200元的醫療資源價值，以及每名資助中學學生每月8,300元的教育資源價值，一個居於出租公屋、有一名就讀資助中學孩子的三人家庭，每個月所得的「社會資源價值」就約為22,000元。

估計貧窮人口　應否計算「實物福利」？

扶貧委員會以往不是沒有強調對政府的資源投入。2013年林鄭月娥公布首份《香港貧窮情況報告》時候指出，政府給予低收入家庭的現金轉移相當多，福利政策預算超過500億元。她亦提到公屋的效應巨大，將市值租金和家庭實際付出的租金相減，相當於政府給予的補貼；單是公屋，對於貧窮率和貧窮人口的影響，已經等同所有現金措施的作用。只是扶貧委員會反覆討論之後，認為在恆常的貧窮人口估算中，不應將公共房屋、公營醫療等「實物福利」與綜援、津貼等可自由支配的「現金二次分配」混為一談。因此，公共房屋的現金化等值以及對於扶貧的作用，向來是另外計算。

從概念來說，貧窮線以住戶入息中位數的一半來劃界，可以說是直接量度市場一次分配所造成的貧窮以至是不平等。相比之下，援助津貼屬於二次分配的現金再分配，而公屋、公營醫療、資助教育則屬於實物福利制度，都是政府在市場造成不平等之後提供的社會保障。

「社會資源價值」也有局限

貧窮線存在「只看收入不看資產」的問題，忽略了實際生活所需的多維度考慮，但是量化實物福利的「社會資源價值」亦非沒有局限。尤其是公屋、醫療等福利只限於指定用途，有別於工作帶來的現金收入，無法按家庭需要自行選擇花在哪裏甚或是儲蓄。再者，司長強調的3,500億教育、醫療衞生和社會福利預算經常開支，本質上是資源投入而非實際成效，難以直接反映其對於收窄社會不平等與提升社會流動性的作用。

學者周永新曾經指出，「以收入分佈來量度貧窮的貧窮線，今天已不適用。其實，現在最低收入的一成家庭，如果單以他們的收入來維持生活，他們早已餓死了！為什麼他們仍能生存、他們的孩子仍能有書讀、生病時仍能得到治療、有房屋居住？答案是香港有健全的社會安全網。」

然而，貧窮線作為一條基準線，價值在於測量政府在市場一次分配後，透過稅收與福利轉移將相對貧窮率壓低了多少百分點。而且香港作為發達經濟體，面對的與其說是絕對貧窮的問題，不如說是相對貧窮所涉及的不平等經驗——而「不患寡而患不均」正正是發達經濟體的通病。

貧窮線「消失」後　如何量度社會不平等？

本港工資中位數逾2萬元，超過一半家庭月入3萬或以上，以其50%劃線，線下人口或許仍然不算絕對貧窮。然而，打工仔收入若然追不上資本回報，高收入、高增值的小撮人口若然獲得了大部分發展成果，基層市民難以避免認為被剝削，甚至自覺在社會中被邊緣化。這是為什麼在社會福利及扶貧政策的研究中，引入多維度指標更多是為了補充，而非取代對一次分配不平等的衡量。多維度的貧窮指數可以涵蓋住屋、醫療、照顧負擔等微觀困境，貧窮線則負責衡量宏觀收入不平等，共同作為評估福利成效的科學依據。

要量度社會不平等，堅尼系數無疑是更直接的做法。以往在人口普查後，《香港的住戶收入分布》報告均會公布16種不同計法的堅尼系數。隨着香港家庭結構微型化（如單身、獨居長者戶激增），自2023年公布的報告起，統計處聚焦於國際間認為較能準確修正家庭規模雜訊的「按人口平均家庭住戶計算」堅尼系數，以呈現除稅及福利轉移後的分配狀況。然而，由於報告不再並列「原本收入（未經介入前）」及「不包括單次紓困措施」等多組對比數字，坊間在觀察市場一次分配的不平等，以至是福利政策的實質效用時，失去了多角度的對照坐標。如今連同相對貧窮線的消失，要全方位宏觀衡量社會不平等的狀況，恐怕愈來愈不容易。

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