沙中線中期報告反添疑慮 鐵路改革路更遙?

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港鐵管理沙中線工程項目連番失誤,更隱瞞政府和公眾,令人憤慨。可是,獨立調查委員會上周二(26 日)發表的中期報告未能解惑,市民質疑為何紅磡站擴建部分工程不合格,委員會仍判斷結構安全,有工程師更直斥過早定論。委員會有責任澄清這些疑慮。與此同時,報告毫不意外地提議改善鐵路管治,例如應否另設鐵路發展署負責鐵路項目,新項目應否回復過往的「擁有權」模式。政府無疑必須大大提升鐵路監督能力,是否恢復「擁有權」模式,有待深化討論,但放棄沙中線工程的「服務經營權」模式,怕是沒有異議。

中科專家、港大土木工程系副教授楊德忠斥中期報告內容「武斷、偏頗」。(陳晶琦攝)

要不是告密者和傳媒揭密,沙中線紅磡站擴建部分的剪鋼筋、鋼筋未完全扭入螺絲帽、連續牆頂部設計擅自改動等行為,也許永遠不見天日。公眾擔憂工程不安全,期望由退休法官夏正民領導的獨立調查委員會,查明真相,並點出過失者,好讓執法機關展開追究程序。事實上,委員會開宗明義,展望中期報告能「大大減少公眾對有關事宜的疑慮」,豈料報告公布後,社會疑慮有增無減。委員會指出工程沒有按合約規定執行,但成員一致認為工程安全,毋須拆卸重建或加固。未幾,有工程師和工程學者公開質疑這項判斷,指委員會成員低估了違規工程的影響。
 
例子一,《香港01》早前取得香港大學土木工程系系主任兼政府委聘的獨立結構工程專家區達光的報告,指東面連續牆改動設計後,層板頂部的鋼筋或超出所能承受的降服強度,故會影響結構,產生裂紋,批評港鐵及禮頓委聘的設計顧問公司阿特金斯提交的數據「可信性成疑」。「告密」的中科興業董事總經理潘卓鴻稱,委員會在收到區達光報告前已完成中期報告,但沒有修改結論。
 
例子二,港大土木工程系副教授兼中科興業委聘的獨立專家楊德忠認為,在未有全部鋼筋拉力測試結果及開鑿石屎檢驗結果前,就裁定結構安全,是言之尚早。
 
公眾即使不具備深厚工程知識,也懂得質疑,如果有一批問題鋼筋、螺絲帽扭入不合格,結構仍然安全,那麼為何合約定下的要求會如此的高,並容許不按圖則、程序展開工程?政府代表大律師周偉倫指出,已建成的車站箱形構築物在結構上是否安全,目前下判斷仍「言之尚早」,但委員會在中期報告一致否定此觀點,教人不解。就算確定現在車站結構安全,一旦十年、二十年之後出事,委員會有否設想如何追究?
 
工程安全與否,當然應該按證據和專業知識判斷,不應盲從民意。但公眾和專業人士的質疑不無道理,委員會必須直面上述疑慮,在最終報告甚或之前澄清,否則,港人不會重拾對港鐵、對工程業界的信心,獨立調查委員會的威信也恐被摧毀,影響深遠。
 
除了工程安全外,管理質素也是調查重點。由高鐵、沙中線醜聞引爆開始,政府以「服務經營權」模式委託港鐵建造及營運新線,就被視為管理危機的一大禍根。

負責調查沙中線的獨立調查委員會,早前提交中期報告,裁定紅磡站擴建部分的連續牆及月台層板建造工程雖無按合約規定施工,但仍達安全水平。(資料圖片)

內部外部監督失陷 路政署其身不正
 
在體制上,路政署設有鐵路拓展處,實施鐵路項目和規劃鐵路擴展,以及「密切」監督港鐵公司的工作。在服務經營權模式下,政府是資產擁有人,港鐵成為項目管理人,興建沙中線並收取79億元管理費。路政署擔當「核實監督者」(check the checker)角色,透過委員會和定期監察聚會,監控進度。政府另設監察及核證顧問,協助署方進行監察工作和定期審核。
 
中期報告列舉不少港鐵失職的例子,其中之一,是有禮頓高層不曾知道或遵循屋宇署規定的質量監控計劃,但照樣施工。委員會委聘的獨立項目管理專家Steve Rowsell表示,他期望港鐵擔起監督和檢查禮頓的工作,但港鐵沒有。另外,政府代表大律師指出,港鐵收取政府項目管理費,員工有責任進行監督和檢查,禮頓的缺失,也是港鐵的缺失。
 
運輸及房屋局去年回覆立法會質詢,指路政署一般不會在施工現場巡查關鍵檢查點,而是由港鐵負責。由此推斷路政署很多監察工作不夠仔細,例如紅磡站東西走廊月台層板文件內容不準確、不真實一事,要到委員會調查後才發現。路政署還所託非人,監核顧問沒有積極參與監察訪問,甚至事先通知港鐵及禮頓會突擊檢查,表現令人失望。

設鐵路署值得考慮 首要增監督人手
 
港鐵、路政署監管不力,港人自然恨鐵不成鋼,但鐵路工程與民生福祉息息相關,始終需要政府擔當最終把關者,故此,除了鞭撻政府失職以外,仍需正視現時監管機制存在的結構性問題。
 
委員會指出,整項工程牽涉四個政府局署,港鐵又要徵詢至少八個政府部門。現時路政署轄下的鐵路拓展處擔任單一聯絡單位,統籌整體行政,委員會建議政府訂定更清晰的溝通及匯報程序,並進而建議應否另設鐵路發展署,由署長負責鐵路項目。中期報告沒有詳述新署的架構和權責,立法會議員田北辰的倡議可供參考。他建議新部門(稱為鐵路拓展署)統籌其他部門,並直接向運房局長匯報,好處是避免政出多門。
 
鐵路項目負責官員直接向政策局匯報鐵路工程事宜,可以省卻匯報路政署署長這一層級。事實上,路政署前署長鍾錦華在調查委員會聆訊供稱,自己不懂詳細情況,要由鐵路拓展處屬下負責和解釋。

既然如此,何不直接由鐵路拓展處直接向政策局交代?再者,鐵路工程廣泛,花費浩大,部門升格也突顯政府重視其安全、質素和責任。香港持續規劃鐵路工程,足以支持政府常設新署。

升格須包括人手擴張。現時路政署監督鐵路工程的人手顯然不足,截至2016 年3月,沙中線只有16名工程師,到了現在,沙中線也只有20名專任工程師,受三名總工程師督導。如前所述,這是由於路政署並非整個項目的監督者,所以限制了人手。要他們每個月巡視9至11個沙中線合約工程,核查工作難言細緻。如要加強把關,工程人員數目一定要增加。
 
升格後的具體行政分工亦需清楚界定。一來,新署仍然要跟其他部門打交道,同樣有機會導致政出多門。二來,主事官員需要釐清人事安排,新署的工程師職位是固定崗位還是不時調動,固定崗位的好處是長期監察同一工程,壞處是未能在不同部門任職,未能學習不同範疇技能,也與政府一貫的職系調動安排有異。

港鐵接二連三爆出醜聞,去年沙中線紅磡站風波更引致管理層「大地震」,包括行政總裁梁國權(右二)提早退休;後來,港鐵於公布2018年業績當日,宣布由時任常務總監的金澤培(左二)於4月1日接任行政總裁一職。(資料圖片/羅君豪攝)

管理模式各有利弊 政府取捨須謹慎
 
可以肯定的是,政府長遠要摒棄被視為禍根的「服務經營權」模式,即政府出資委託港鐵規劃和興建鐵路,建成後由港鐵經營。上任運房局局長張炳良反思,此模式是建基於政府高度信任港鐵有能力和表現做管理項目,以及認真履行其責任,加上港鐵往績優良。然而,高鐵和沙中線打破這光環,港鐵無法控制工程成本,政府要「包底」之餘,對港鐵索償額卻封頂。張炳良建議回到「擁有權」模式,由港鐵融資興建,政府則批出物業發展權或非經常性補助金。調查委員會則提議可參考倫敦的Crossrail融資模式,成立特殊目的公司(special purpose vehicle, SPV),專職建造路線,完成後交回倫敦交通局。
 
「擁有權」模式有利港鐵控制成本,政府也名正言順管理項目,但政府須改變補助策略,不能再依賴物業收入補足工程支出。至於 SPV,總的來說,新路線的管理層可集中處理路線,不用處理其他業務,政府也可以按工程質素決定會否支付費用給承建商。但SPV一般要面向私人市場籌集部分資金,或會出現債務風險。另外,立法機關能否有實權監察這類基建財務狀況,亦成疑問。
 
事實上,Crossrail工程也有不少弊端。《金融時報》去年12月專題報道,該工程超支逾200億港元,本來預計去年底啟用,但至少延期兩年。公司猶如獨立王國,出資的倫敦交通局和市政府難以介入人事任免。因此,委員會和公眾需要注意,SPV未必是靈丹妙藥,政府在參考各地個案時,宜取長補短,不應照辦煮碗。
 
必須強調,不論在何種經營模式,港鐵以及政府的監督人員均須秉持專業道德,不欺瞞包庇,遇事通報,不因為成本、時間、方便,犧牲工程安全和質素。在此之上,政府須嚴格監管鐵路工程及營運,重拾港人對港鐵的信心。
沙中線紅磡站獨立調查委員會於中期報告為紅磡站安全背書,未能釋除社會疑慮。



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