【賣公屋】租置計劃無理性可言 民主黨不應一錯再錯

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上周二(5月28日),民主黨立法會議員尹兆堅公布4至5月的電話調查結果,指受訪的公屋居民、輪候冊上合公屋資格人士大多希望購買公屋單位,他進而建議政府重推租者置其屋計劃,將出租公屋售予合資格人士。出租公屋是社會安全網,任何有機會縮減其規模的政策,理應反對。然而,自港同盟(民主黨前身)開始,不少視維護社會分配正義為己任的民主派政客已支持出售公屋,想不到多年後,新一代民主黨人仍執迷不悟,試圖讓租置計劃死灰復燃。

一切要從上世紀八十年代說起。當時,各國政府為了減輕公共財政負擔,紛紛將公營服務私營化,公共房屋也不能倖免,這些公共財政措施背後的理念被歸納為新自由主義。1981年,香港的宗主國、公共房屋的先行者英國實施了購買權(Right to Buy)計劃,將市鎮公寓(Council House,類似香港的出租公屋)出售,減輕財政負擔。 

港英政府緊隨其後,計劃縮減出租公屋規模。1985年,政府就《公屋住戶房屋資助問題綠皮書》作諮詢,初步點出了「富戶」及公屋出現虧損問題。1987年,政府推出《長遠房屋策略》(下稱《長策》),大幅更改當時的房屋政策,要點有三:一,房委會改為自負盈虧;二,將來房屋供應以私人主導;三,將來公營房屋以居屋為主,出租公屋為次。

1989年,政府推出租置計劃,指定公屋屋邨住戶可購買其所住單位。可以推測,租置計劃有兩個目的:一,房委會在1988年開始自負營虧,長遠來說,出售公屋可以減輕維修開支,短期內也能夠增加房委會的財政收入;二,政府於1989年正式推出富戶政策,向「富戶」收取雙倍租金,租置計劃可吸引「富戶」購入單位,房委會不用再資助「富戶」。

使用價值與交換價值矛盾難調和

惟因定價太高,在計劃首期6,897個合資格的住戶中,只有510(即7.4%)個住戶有意購買租置單位。當時絕大多數立法會議員原則上同意計劃,只批評單位的售價過高、轉售規管太嚴,以致乏人問津。港同盟的立法會議員李永達於1991年提出動議,建議政府就租置計劃再作諮詢,並提出公屋價格不應與私人物業掛鈎,但原則上他不反對出售公屋。

從當時的爭議可看到租置計劃的問題:難以調和「使用價值」與「交換價值」的矛盾。既然購買公屋的支出比租金高,買家必然期望買入單位後能釋放房屋的「交換價值」,將單位轉售圖利。但公屋屬公共資源,理應維持其價格於「使用價值」範圍,不容炒賣。若規例上容許釋放「交換價值」,買家最終則需要補回地價,並等待一段年期,才可以出售單位。

由於補地價制度的存在,如非同步放寬轉售限制、降低補地價金額,就算當時港英政府聽從港同盟建議,降低租置單位的售價,也難保租置單位能夠大量售出。但與此同時,一旦同步降低轉售限制、房屋價格,公屋則會淪為炒賣工具,並導致出租公屋流失,變相迎合了《長策》置業主導、縮減公屋規模的主旋律。

尹兆堅在二十八年後提出的租置計劃倡議,顯然沒有完全汲收教訓。他一味強調很多公屋居民、合乎入住公屋資格者欲購公屋,同時建議新租置單位設十年轉售限期,而且只限出售予綠表人士。簡言之,這項倡議試圖壓抑單位的「交換價值」,使其價格貼近「使用價值」,但這仍不保證新計劃切實可行。

若這項租置計劃落實,購買單位的主要會有三類人:一是害怕受富戶政策影響者;二是希望取得單位自由繼承權者;三是只求安居,但擁有置業夢的基層。

收回公屋單位數量勢減少

近年,政府不斷修改富戶政策,同時以綠置居取代部分出租公屋供應,以期讓「富戶」遷出。惟樓價失控,居屋、綠置居杯水車薪,在未建設適足居屋的情況下,富戶政策無異於趕狗入窮巷,情況與八十年代相差無幾。也許因為如此,民主黨才會建議重推租置計劃,給公屋「富戶」一艘救生筏。

問題在於,如果民主黨真的希望政府停止打擊公屋「富戶」,只要直接爭取暫緩富戶政策即可,甚或要求政府收緊綠置居的轉讓限制至只能售予合綠表資格人士,以及降低綠置居售價供「富戶」購買。從政治現實觀之,重推租置計劃的政治阻力並不比這些倡議低,以如此迂迴的方式解救「富戶」,令人費解。

更重要的是,所謂的新租置計劃雖可阻止公屋單位流進私人市場,卻仍流弊叢生。如前所述,購買租置單位的市民包括希望取得公屋自由繼承權者,在現行規定下,60歲以下的非戶主配偶住戶要繼承公屋單位,大多數都需要通過入息及資產審查,如果超出限制,單位將由房委會編配給有其他有需要人士,在2008年至2013年間,每年由房委會收回的公屋單位數量介乎5,000到10,000個。

由於民主黨未有建議廢除綠置居,而租置單位不是新建單位,售價必然比綠置居低。1998年,董建華政府推出回歸後第一份長遠房策時重推租置計劃,以計劃首年最優惠價的單位為例,99%的單位售價都低於30萬元,包括差餉、地租、管理費及按揭還款在內的每月房屋開支僅為當時月租的0.9倍至1.5倍。民主黨新租置計劃建議的轉售限制比1998年時更嚴,故售價照理更低,到時相信將吸引一批欲將單位留予子女的市民購買,房委會收回的公屋單位數量勢必下降,影響編配。

若進一步推演,將會有以下情況出現:一些本有自置物業的子女,會代父母購入公屋單位,以期在父母去世後繼承租置單位,再將本用於自住的私人物業出租或出售牟利。其實,綠置居計劃已經容許這類操作,但租置計劃的價格較綠置居低,成本也因之降低,藉公共資源釋放私產價值者勢必增加。如此說來,新租置計劃其實是另闢蹊徑,助業主釋放自住物業的「交換價值」。

支持新計劃的人或許會說,只要限制繼承權,問題即可迎刃而解。但是,租置單位若有如此嚴謹的轉售、繼承限制,市民購買到的僅餘有限的居住期,那麼租置計劃的性質,根本無異於預付租金,可有可無。

令人大惑不解的是,尹兆堅去年曾對政府將綠置居與出租公屋合併計算的做法大加鞭撻,認為是誤導公眾。重推租置計劃與之性質相差無幾,分別只在於租置單位不能在市場自由轉售,但兩者同樣會因繼承權令公共資源流失,反對前者而支持後者,其實是自打嘴巴。

另外,對於只求安居但渴望置業的基層市民來說,他們也許負擔得起新租置計劃出售單位的價格,但仍有機會要背負沉重的維修支出。在1998年的租置計劃,政府出售單位前會為業主修葺物業,並且注入維修基金,減省業主往後的維修支出。然而,一來購入物業後,業主將終生擁有單位的業權,長此下去維修基金終會消弭殆盡;二來公屋租戶不一定有意購買單位,一幢大廈內隨時會同時有租戶和業主居住,業權不清,令維修責任不知誰屬。就此,尹兆堅建議政府應在維修方面承擔更多,但站在政府的角度看,既然已經出售單位業權,又為何要負起這責任?既然要政府負起維修之責,又為何不維持現狀?

政府恐藉機推卸建公屋之責

整體而言,新租置計劃缺乏合理性,政治阻力恐遠比其他保障公屋「富戶」的可行方法為多,作此倡議完全是多此一舉。自八十年代起,政府一直有意縮減出租公屋的規模,以減低房屋開支,新租置計劃一旦被政府部分接納,更有機會畫虎不成反類犬,助政府藉機推卸興建出租公屋之責。

同樣需要正視的,是置業欲望不是完全基於理性,為政者應匡正社會風氣,而非順民粹而為。1998年的《長遠房屋策略白皮書》明言,租置計劃能維持社會穩定及培養市民的歸屬感,但我們斷不應將社會穩定與置業混為一談,安居本應建基於可負擔居所,無論租售均能夠達致這個目的。

如前所述,1987年《長策》令香港走上置業主導的歧途,其禍害延續至今。新租置計劃雖可見民主黨極欲在出售單位之餘防止公屋市場化,但亦可見其仍陷於置業主導的桎梏中。

話說回來,我們何不為基層爭取更低廉的公屋租金,反而爭取重推租置計劃?這恰好反映另一問題,到底香港的反對黨在反對什麼?也許他們認為政府做的大部分事情都是錯的,但他們提出的許多建議何嘗不是荒謬的一體兩面。一直以來,官員、商界、政治人物、市民都對置業主導少有質疑,惟其弊端已昭然若揭。「土地大辯論」結束不久,政府指未來將有3,000公頃的土地供應,各界應敢於創想,提出方略,而非畫地為牢、任由置業主導的意識形態幽魂徘徊香港,愚弄一代又一代人。



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