扶貧報告｜從「對焦」到「精準」 如何為貧窮定分界？
【01政策分析】「處於這條『貧窮線』之下的人口，他們未必一定是貧窮，如果他是屬於高資產，只不過是低收入的一個組群，所以或許會誇大了貧窮人口。」前任特首林鄭月娥2013年首次公布貧窮線的時候強調，貧窮線不是扶貧線，不應該直接與社會援助計劃掛鈎；由於採用相對貧窮的概念，社會永遠都會有貧窮人口，香港沒可能完全消滅貧富懸殊或者貧窮狀況。
扶貧委員會最初為何制定貧窮線？
可以說，當年扶貧委員會制定貧窮線，不是未曾考慮對於扶貧線的各種質疑。只不過在考慮過後，他們仍然認為有需要制定並公布貧窮線。「第一，是幫助我們了解香港的貧窮情況，以及分析貧窮住戶人口的特徵。第二，就是有了這些數據，我們就可以進入了一些所謂evidence based，是由數據去決定或是引導我們做一些對焦的扶貧政策，確保公共資源用得其所。第三，當然是審視政策的成效，特別是在一段時間內，大家可以很清楚看到當特區政府說推出某一些的扶貧政策，投入一些資源，其實是有沒有成效呢？」當時作為政務司司長暨扶貧委員會主席的林鄭月娥如此說。
「做一些對焦的扶貧政策」，或許接近今天所說的「精準扶貧」。由2013年至2021年，扶貧委員會一共發表過九份《香港貧窮情況報告》，莫不分析貧窮人口的社會、經濟、地區以及住屋特徵，例如綜援住戶、公屋住戶的貧窮人口，長者住戶、有兒童住戶的佔比是多少，又或者多少貧窮人口居住在觀塘、元朗、葵青或黃大仙區。
「公共資源永遠都是有限的，所以善用有限的公共資源，是否應該聚焦在幫助最有需要的貧窮戶呢？」林鄭月娥在公布第一份《香港貧窮情況報告》的時候指出，「目前最有需要的貧窮戶，或許不是在綜援戶，而是非綜援的在職貧窮戶，特別是有在學兒童和青年人。」
「精準扶貧」聚焦劏房、單親及全長者住戶
相比之下，現屆扶貧委員會鎖定的三個目標群組分別是劏房（10.72萬戶，21.42萬人）、單親（6.9萬戶，20.39萬人）和全長者（49.12萬戶，71.76萬人）住戶，當中又再聚焦為有兒童的劏房住戶（2.96萬戶，9.08萬人）、育有12歲以下子女的單親住戶（3.24萬戶，10.12萬人），以及80歲及以上全長者全戶（10.7萬戶，13.16萬人），各自面對居住環境、經濟資源、安老照顧等不同面向的需要。
從制定政策的角度看，公共財政有限，要最有效率地減少貧窮，精準找出最有需要的家庭是重要的。相較於耗費高昂行政成本去全面審查全港市民的支出及資產水平，當局選擇透過容易識別、易於量度的社會特徵，鎖定特定弱勢群組。雖然動用前線人力和社區網絡去辨識「有兒童的劏房戶」等特定群體仍需投入相當的行政資源，但這能將政策直接對焦於基層所需。劏房戶在租賃市場上被剝削，單親家庭難以平衡工作及生活需要，全長者的長期照顧需要大，數碼科技應用得較慢。透過這些易於掌握的特徵，當局可以鎖定上百萬有需要的市民，並以精準項目建立防貧與扶貧的防線。
「避免誤判」會否導致弱勢群體被遺漏？
毋庸諱言，以收入數字來定義貧窮，擁有一定積蓄或資產的退休長者會被「誤判」為貧窮，從而影響資源投放的優先次序。引入多維度指標，考慮住屋等日常生活所需，呼應了當前貧窮研究以及福利制度的反思。 然而，避免將不是貧窮的住戶誤判為貧窮的同時，社福界也擔心部分弱勢群體會否被遺漏在核心的精準項目之外。
例如嚴重智障人士家長協會前主席李芝融指出，本港殘疾人士53萬，長期病患者近180萬，領取（永久殘疾及健康欠佳類別）綜援與傷殘津貼的宗數近年持續上升。購置復康器材、特殊膳食或者無障礙交通，他們的生活成本所需遠高於健全家庭。借用經濟學家阿馬蒂亞森（Amartya Sen）的「能力進路」來看，扶貧不應僅看表面收入，更應看個體將資源轉化為實質生活選擇與自由的能力。即使同樣達到某個收入水平，傷殘和長期病患者仍可能因身體限制而無法實現基本生活所需。雖然本港現有傷殘津貼等專門社保防線，但社會各界仍關切，若精準扶貧方案的頂層框架未將這些群體及少數族裔等結構劣勢者全面涵蓋，是否會導致部分弱勢未能獲得精準項目的支持。