進入特朗普（Donald Trump）第二任期，美國似乎距離各方的「傳統想像」愈發遙遠，與「民主」的聯繫也更加晦暗不明。對內，總統本人的爭議言行引發濫權批評；對外，不論是關閉美國國際開發署（USAID），又或是在《國家安全戰略》（NSS）中淡化民主推廣，美國都似乎不再堅持傳統的意識形態角色。而這種變化無疑觸發了「影響力流失」的擔憂，也同時引爆內部的反彈與質疑。

12月9日，知名美國政治學者蘇珊·海德（Susan D. Hyde）在台灣大學發表演講，講題「無約束的未來世界秩序：對民主制衡的攻擊與對美國全球領導地位的意涵」（The Unconstrained Future of World Order: The Assault on Democratic Constraint and Implications for US Global Leadership），聚焦探討特朗普外交何以至此，又將如何影響美國與世界。當然，演講本身也是「傳統美式民主」與「特朗普崛起」的博弈體現，呈現了時代變局下的美國內部裂痕。

蘇珊是美國加州大學柏克萊分校（UC Berkeley）政治學系講座教授暨國際研究中心共同主任，曾在2012年榮獲國際研究協會查德威克·阿爾傑獎（Chadwick Alger Prize）、美國政治學會（APSA）比較民主化最佳著作獎、古斯塔夫·拉尼斯國際圖書獎（Gustav Ranis International Book Prize），以及在2019年榮獲卡爾·多伊奇獎（The Karl Deutsch Award）。

演講由台灣大學經濟學系特聘教授暨台灣韌性社會研究中心主任王道一主持，國家重點領域國際合作聯盟創新課程與人才培育計畫、台灣大學社會科學院、台大胡佛東亞民主研究中心聯合主辦，台大台灣韌性社會研究中心、台灣大學政治學系亦參與協辦。

圍繞演講內容，《香港01》推出系列報道三篇，本篇為第一篇，聚焦國內政治如何制衡國家的外交政策。

國內政治與國際關係

蘇珊開宗明義指出，演講會圍繞一個主題開展：美國民主的衰落如何影響國際關係和世界秩序。這當中又包括：第一，美國外交制衡的流失，如何導致總統在外交領域愈發為所欲為；第二，美國在「民主推廣」（promoting democracy）的撤退，如何助推全球的威權主義（authoritarianism）增長。「整體來看，這些趨勢意味美國的角色已經發生顯著變化。全球目睹的不僅是美國實力的衰落，更是美國主動退出自己曾經主導的意識形態。」

蘇珊首先回顧知名國際關係學者沃爾茲（Kenneth Waltz）的研究，也就是在1959年《人、國家與戰爭》（Man, the State, and War）中提出的國際關係三「意象」（image，其實意指分析層次），「在沃爾茲看來，三個意象都是戰爭的潛在成因。」

其中第一意象是「人」（man），「如果沃爾茲是在今天寫這本書，可能會用『人類』（human）之類的詞彙，不過他當年用的是『人』，指的就是可能影響戰爭決策的個體層次因素。」蘇珊表示，這與行為心理學（behavioral psychology）相關，也與探討領導人及其問題的理論有關，但單論「人」這個意象，其實已經不是當今國際關係的核心，即便過去各方都曾關注：誰能在國際事務擁有不成比例的影響力。

蘇珊接著介紹沃爾茲提出的第二意象，也就是國家與其內部特徵，包括政治和經濟制度，也就是不論一個國家是民主或非民主，是否實行計劃經濟體制，是資本主義國家或共產主義，任何可能影響其國際行為的特徵都包含在內。

不過蘇珊強調，沃爾茲認為前兩種意象都難謂戰爭根源，反而是第三種意象更加關鍵，也就是無政府狀態的國際體系（anarchic international system），「但今天的演講不會深入討論戰爭起因，而是要談個人、國內機構和國際體系的聯繫，以及這三種模式如何相互關聯。」

蘇珊同時補充，雖然傳統的沃爾茲式國際關係觀強調，無政府狀態是戰爭根源，但沃爾茲也不是說第一意象、第二意象就完全不重要，「他只是認為，我們其實不需要過多關注這兩點，就能理解為什麼會有戰爭，因為權力以及一個國家在國際體系中的地位，才是核心要素。」

而在沃爾茲的基礎上，蘇珊接著介紹學者古勒維奇（Peter Gourevitch）的觀點，也就是1978年的文章《翻轉的第二意象：國內政治的國際根源》（The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics），探討國際政治如何影響國內政治。

蘇珊表示，關於國際關係與國內政治的傳統區分是否已經過時，古勒維奇的答案是「或許如此」。但提出這個問題的前提，就是這種區分曾經符合現實，其實這點也同樣令人懷疑。「這篇文章寫於1978年，恰好是我的出生年份，也就是說，打從我出生起，人們就一直在探討這個問題。」

來自國家內部的制衡

蘇珊認為，這種探討有其意義，尤其是針對上世紀90年代和本世紀初，許多學者開始研究的「民主獨特性」（democratic distinctiveness）。「在最一開始，許多政治學者進行了大量統計研究，但這些研究很多都仰賴所謂『英國人權』（British human rights）的模糊衡量標準，所以又被稱為『民主W』（democracy W），因為它在許多回歸分析中實際就是用二元變數呈現：如果一個國家被編碼為民主國家，就取值為1，否則就是0，所以我們稱之為W變數。」

蘇珊指出，在很長一段時間，民主研究領域一直停在這種「民主虛擬」（democracy dummy）的空間裡，學者們主張，被編碼為1的國家不同於被編碼為0的國家，但這種說法在理論上不夠嚴謹，在實證上也肯定不夠精準。但「民主獨特性」正是在這種基礎上發展起來，並且開展了一系列研究成果和理論。

蘇珊進一步說明，所謂「民主獨特性」是指，與專制政體相比，民主政體在軍事、外交、經濟事務方面更具優勢。而這種說法的基礎，就是因為民主政體通常具有更高的問責制和透明度；而這很大程度又來自國內民眾、公民以及其他精英階層，集體對行政部門施加的橫向與縱向制衡，也就是「國內受眾制衡」（domestic audience constraint）。

蘇珊指出，在國際關係學界幾代研究成果中，許多學者都得出結論：因為必須對國內受眾負責，所以民主國家的國際行為與專制國家的國際行為截然不同，專制國家的領導人往往享有更大的自主權。「而根據這些早期理論，更大的自主權會導致專制國家的國際行為更難預測。」

蘇珊表示，整體來說，國際關係中關於國內政治的大量基礎文獻，包括可以追溯到更早的康德（Immanuel Kant），都假定民主國家的領導人在外交政策上，會比專制國家的領導人受到更多約束。「然而，近15年的學術研究表明，威權政體的領導人也會受到國內制衡。」

蘇珊指出，在如何讓國內受眾制衡領導人上，其實民主政體與專制政體各有不同表現，也會對國際關係產生不同效果。自己與伊麗莎白·桑德斯（Elizabeth N. Saunders）因此開始論證：領導人與其國內受眾的關係，就是理解國內政治如何影響國際關係的核心。而所謂受眾不僅包括一般民眾，也包括其他精英階層。

民主與專制都會面臨制衡

蘇珊接著表示，多年來，傳統國際關係理論理所當然認為美國扮演重要角色，許多學者想當然耳地認為美國實力相當穩定，並認為美國不僅是一個強大國家，還是一個民主國家。「但我們開始看到，這種非常普遍的假設，在世界各地的學術界和新聞媒體中都受到了質疑。」

蘇珊表示，這種現象就與前述強調的重點有關，也就是國內受眾制衡、國家領導人與制衡者的關係，其實會隨著時間發生變化。「這種現象因國家而異，並可以被視作國內政治與國際關係文獻的統一概念：國內受眾的制衡，決定了國家在國際上採取行動的意願和能力。」

蘇珊接著探問，為何人們普遍認為，國內受眾制衡是一種外交「優勢」（advantage）？關鍵在於，人們認為不受約束的領導人可能在任何時刻隨心所欲，但當領導人受到國內受眾制衡時，無論是來自大眾的縱向制衡，還是來自其他精英或機構（例如美國國會）的橫向制衡，他們都不太容易做出輕率決定，並更有可能保持透明，同時在政府換屆間保持政策的一致性。例如直到2025年1月，美國的外交政策都沒有因民主黨、共和黨執政更迭，而發生太大變化。「當然，過程中也有一些重要政策變化，但整體來說，外交政策相對穩定。」

不過蘇珊接著強調，一些威權領導人也會受到國內受眾制衡，所以能在外交政策上相對透明與穩定。「長期來看，外交政策最不穩定的領導人類型，其實是個人獨裁政權（personalist dictatorships），因為他們往往完全不受國內制衡，外交政策也就因此難以預測。而這種不可預測會對經濟、軍事和其他外交領域造成負面影響，畢竟政策的快速變化，往往會導致國家對外關係的不穩定。」

蘇珊進一步說明，在政體類型光譜中，不同制度的國內受眾制衡程度不盡相同。平均而言，民主國家的國內受眾制衡程度較高，專制國家的國內受眾制衡的程度較低，所以相對可以在國際事務中為所欲為。但重點是，體制類型會決定一國的國內受眾制衡程度，這就能連結沃爾茲的論述，也就是做為第二意象的國內制度，會決定領導人受制衡的程度。

但蘇珊接著指出，即便是在這種預設下，領導人還是存在所謂「行動空間」（agency space）。例如，假設民主國家的領導人想要擺脫國內受眾制衡，他們基本上可以付出一定代價，來降低自己的被制衡程度；就像有時候，對威權政體領導人來說，他們其實希望在某些類型的外交政策上，展現更加克制、更加穩健的風格，所以反而會比國內受眾制衡的預設水準更穩定。

「這意味著，在某些領域，許多民主國家可能會暫時表現得更專制，而一些專制政權也可能在某些領域，表現得比實際情況更民主。」蘇珊指出，雖然如前所述，在所有政體中，民主國家的國內受眾制衡程度通常高於專制國家，但所有領導人其實也都存在一定的迴旋餘地（room for maneuver），能通過付出一定代價，來擺脫制度在他們當選或被任命時，所施加的國內受眾制衡。

「平均而言，民主國家的領導人會傾向擺脫國內受眾制衡，來謀取更多國際利益，威權國家的領導人則恰恰相反。」但蘇珊同時強調，這麼做並非毫無風險，因為制度對領導人來說就像橡皮筋，可以稍微拉伸；但如果領導人過度妥協或過度擴張、也就是拉伸過度，制度就會斷裂，而制度一旦斷裂，政權類型就可能改變。「我要說的是，在特定條件下，領導人可以暫時採用不同程度的國內受眾制衡。」