林鄭標榜社福立功 周永新:推翻退保無解問題 長生津埋財政隱憂

撰文:林嘉成
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特首林鄭月娥五年任期屆尾聲,最新年度社福開支預算為1,118億元,較其上任之初飆升71%,每年破千億元的社福投入成為她口中最響亮政績。不過,這筆開支其實高達四成用於老人現金福利,四分之三投放到「長者生活津貼」,餘下是長者綜援及「生果金」,而背後牽涉爭拗了40年的議題──「全民退保」。要看清這組數字,港大榮休教授周永新是最好的切入點。

林鄭在上屆政府出任政務司司長,開始主理「退保」議題,周永新2013年獲她委以重任展開研究,最終提出「免審查、全民劃一」的每月3,000元的老年金建議,但方案在壓倒性民意支持下被推翻,政府改循優化「長生津」的方式落實「退保」。不同的是,前者包含開徵老年稅的融資方案,後者卻由公帑獨力承擔。這個抉擇埋下社福開支每年破千億的伏線,算不算得上政績?則視乎財政能否長遠持續。

周永新接受《香港01》專訪,認為當日林鄭的決定留下財政無以為繼的尾巴,政府最遲五年後要作個了斷,否則財政危機伴隨社福開支將愈滾愈大。而每年過千億的社福開支扣除長者現金福利後,其他範疇都談不上有實際改善。周指「全民退保」因為開徵新稅、定位為「公民權利」而致死,反映香港傳統的管治思維及商界利益,是阻礙民生改革的兩座大山,寄望新政府破除舊思維,重新理解資本主義:「諗法如果仲停留喺港英時代,咁點行『一國兩制』呢?」

四成用於長者福利金 長遠財政獨力難撐

周永新早在1983年,被港英政府羅致入諮詢委員會,40年來為社福出謀獻策,卻因「退保」一役成為「用完即棄」的代名詞。曾經寄望「退保」爭拗可於林鄭手上終結,但最終落空,周笑稱多年來向政府進言,碰壁不在少數,所以不存在「忿不忿氣」,在意的只是「數字錯覺」。他說毫無疑問,林鄭任內的社福開支取代了教育,成為最大經常性開支,但認真看,就會發現整筆開支增加,並不等同所有服務都有改善,因為當中多達三成投放到「長生津」。

「長生津」2012年底在退保諮詢前推出,被視為落實「全民退保」前的過渡措施,設有入息及資產限制;周永新應政府所託兩年後完成「退保」研究,建議以「全民老年金」取而代之,由政府一次過注資500億元,並引入勞資雙方共同承擔的老年稅。在不增加政府負擔下,不論貧富「人人有份」,但方案遭政府以「財政不可行」為由而推翻。

其後,政府在「長生津」的基礎上,另加設一層「高額」津貼,以展示對長者的承擔,較少資產的長者可每月多領1,000元,增至約3,600元,兩級「長生津」成為「有經濟需要」的退保方案。林鄭卸任前10天、本周初(20日)再宣布「德政」,將「長生津」自9月1日起合併,劃一為「高額」,每月3,915元;申領門檻則從寬,以一人長者為例,月入不可多於10,430元、資產上限為37.4萬元。

三級長者福利金申領人數: 長者綜援 : 122,436人 長者生活津貼 : 638,462人 高齡津貼 : 313,129人 *目前本港65歲或以上人口近150萬,約七成正申領各類長者福利金。2021年香港長者人口達20.5%,屬於「超老齡社會」;按規劃署推算,2040年長者人口比例將升至三成。
社會福利署數據
周永新。(李澤彤攝)

「長生津」財政無以為繼 錯失開徵新稅契機

周永新說,連同「生果金」及長者綜援,目前已經形成三級長者福利金制度。兩個月後,將有多達64萬長者每月在庫房「出糧」約4,000元,佔65歲以上人口42%;整體受惠於三級福利金制度的長者,則增至逾107萬人,距離「全民」已經不遠,這也是社福開支激增主因。但他說這項「政績」長遠必然構成財政隱憂,源於政府「打錯算盤」,推翻有融資安排的「老年金」方案。

周永新解釋,團隊當年是以「公民權利」角度制訂「全民退保」方案:「但政府始終覺得應該『退保』應該係『扶貧』措施,要幫嘅係有經濟需要嘅人。」他說政府幾十年來都是貫徹「不改變現行稅制」的金科玉律:「財金官員唔理我哋建議開徵老年稅,淨係話政府要負擔晒一切,所以(全民方案)財政上唔可行,就係咁簡單。」不溫不火的周永新,總是以淡淡笑聲憶述與官員交手往事。

幾十年,同財金官員交過手好多次,有時我都好無奈,做了好多野,到最後,成日聽到嗰句野『resources are not unlimited』。我夠知,洗乜你講啫,資源梗係唔會無限㗎,成日話啲錢唔會跌落嚟,真係好勞氣!你作為官員就要去諗下點搵錢。『應洗得洗』,財政司司長成日都噏呢啲嘢,咩叫應洗得洗,應洗係睇觀念,第一要突破思維。
周永新

以舊管治思維自縛 「長生津」必留手尾

「全民」方案顛覆了這個全球最自由經濟體的管理哲學,最終被推翻,周指政府選擇以「長生津」取代,設有入息及資產限額,既符合政府的「福利」定義,也是要壓縮申領人數,當時官方估計有30萬人領取,但他指「明眼人一聽就知道攞嚟講嘅。」之後申領者一如所料很快超越估算,當時輿論已經警告會出現長者轉移資產「避審查」的現象,但政府「明知有問題都照去」。

他指,正如長者八達通,推行之初不可能預視不到會被濫用,「你喺閘口逐個查?依家咪要倒轉行囉,做返實名制。」他指事後「補鑊」除了行政困難,擾民,政府亦會被質疑是否對長者「有心」。「長生津」都一樣,過多五年若不優化,財政上只會愈來愈困難:「一係引入稅項,一係收緊(申領)門檻,限制津貼金額同人數,但預咗會引來反彈。」事已至此,他唯有寄望,未來政府在不傷害基層的情況下進行優化,並考慮開徵老年金稅、或者透過調整物業稅開源。

周永新寄望,未來政府在不傷害基層的情況下優化「長生津」。(資料圖片/林若勤攝)

批林鄭除長者福利金 其他社福服務無作為

周永新指,其實每年過千億的社福開支撇除了長者現金福利,其餘範疇只是投入了600幾億元,「實際上係追唔上需求,好似輪候資助院舍咁,都要三年,同廿年前冇咩分別!」第五波疫情,老人院舍慘況更可見一斑:「當然佢不斷講,每年加多幾百個護理安老宿位,但係人口老化,需求隨着年紀不斷增加,樣樣服務加少少,可唔可以話有實際改善,我諗談唔上。」他說各個社福範疇,林鄭任內都追不上需求,比對過去25年,進展一樣緩慢。

「政府這個階段要諗諗,係咪所有嘢都可以獨力承擔!」周永新指,以改善院舍環境為例,如果政府獨力承擔,每年動輒需要百幾、二百億元,反問何不考慮仿傚其他國家引入「長期照顧保險」?他指,政府必須有破格的理財觀念及管治思維,「財金官員成日最後講嗰句,『財政上行得通就做,行唔通就唔做』,根本唔係諗個服務對市民的生活影響,個個淨係諗自己嗰瓣。」他指官僚的運作下,財政紀律就是看收支行事,一有財赤,就「一刀切」讓路。

資本主義須隨時代變遷 財政紀律不能死守

另一座攔路「大山」就是商界利益,當年周永新曾經提出改良方案,改由政府一方承擔,但申請「全民老年金」門檻升至70歲,令到受惠人數減少,財政上也只能支撐幾年。他指商界根本不認同香港要有福利:「成日覺得香港唔係福利國度,總之一講到要加多啲稅,畀多啲錢,就反對,思維唔改㗎!」

周永新指,《基本法》確列明資本主義制度「五十年不變」,但概念上都會隨時代變遷有所轉變;第107條要求政府「量入為出,力求收支平衡,避免赤字,呢啲都係原則性,唔係叫你死守」。他指如果「大山」不破,很難期望福利民生政策會有本質的改變,「只會繼續頭痛醫頭,腳痛醫腳」,繼續錯失整全的福利規劃。

香港已經進步到一個階段,唔能夠再用港英時代嘅觀念解決民生問題。政府本質上係唔認同透過增加稅收去維持制度,佢哋亦覺得一種全民性、不限資產的制度係唔可以接受,思維上認為應集中資源幫有經濟需要的人。對香港資本主義制度嘅認知,停留在港英時代,咁點樣行『一國兩制』呢?
周永新

曾對林鄭抱期望 寄語李家超勿包攬決策執行

這場40年的「全民退保」運動未見終點,周永新說雖然見慣官僚作風,但確實曾對林鄭抱有期望:「由佢做社署署長、民政常秘都好多接觸,一路落嚟到今日,我諗佢係一個好勤力做嘢嘅人,好想做一啲野。或者我當時都有啲期望,佢能夠一改政府一貫以來嘅諗法。」但最後,歷史交出不如民意的答案。

被譽為「社工之父」的周永新與歷屆特首都交過手,被問到哪位特首作風最破格?他不點名指有兩、三位特首,當聽到他提改變管治思維時,都會搬出《基本法》擔心會否觸犯條文,篤信「無形之手」的曾蔭權更「完全倒退」:「根本唔認為政府要做野,市場做晒最簡單,問題會自己解決。」而董建華就最有願景,舉例「八萬五」、專上教育比例、到母語教育都提出過理念,但卻受制於政務官阻力。

周永新稱,這一刻難以評論候任特首李家超,但寄望他可以突破舊有管治思維及障礙,也要避免林鄭治下,由特首一手包辦決策及執行的做法。他指特首只須提出願景、作出決策,再由下級執行,否則究責無從、也難以做到上行下效。

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