奇妙的揭發者｜改革創新科技署：從「外行領導」邁向「專家治科」
香港作為國際大都市，長期以來致力於建設成為國際創新科技中心，特區政府近年更投入逾千億元推動創科發展。然而，在這一宏大願景下，創新科技署的治理結構卻暴露出「外行領導內行」的制度性矛盾。
創新科技署：外行領導內行
香港特別行政區政府架構中，創新科技署（Innovation and Technology Department）隸屬於創新科技及工業局，是一個具有廣泛影響力的政策執行部門。該部門不僅負責制定和實施創新科技政策，更直接管理着多項重要科技基金和基礎設施，包括科學園、數碼港等關鍵創科平台。創新科技署下設的香港認可處（HKAS）透過三大認可計劃——香港實驗所認可計劃（HOKLAS）、香港認證機構認可計劃（HKCAS）及香港檢驗機構認可計劃（HKIAS），為本地合格評定機構提供國際認可的認證服務。這種廣泛的職能範圍使得創新科技署在香港科技生態系統中扮演着舉足輕重的角色。
然而，正是這種集中化的權力架構引發了諸多爭議。創新科技署作為行政主導部門，其決策往往偏向行政管理和財務控制，而非基於科技發展規律的專業判斷。例如，在資源分配方面，創新科技署管理的各類基金申請程序繁瑣，評審標準過於注重短期產出指標，這種行政化的管理方式嚴重制約了需要長期投入的尖端科研項目的發展。更值得關注的是，創新科技署雖然掌握大量資源，但其內部科技專業人才比例不足，高層管理人員多為公務員體系出身，缺乏深厚的科技背景，導致「外行領導內行」的結構性矛盾日益突出。
與創新科技署並行的是香港科技園公司、數碼港、應科院等法定機構。這些組織本應作為專業機構主導香港的科技發展方向，但現實情況是，這些機構的戰略自主權正逐漸被創新科技署的行政管控所削弱。以科技園為例，儘管其定位為「香港創科旗艦」，卻因管理層的監管不力導致「數據劏房」和「蘋果大樓」等醜聞頻發，反映出行政干預與專業治理之間的緊張關係。這種權力過度集中於行政部門的架構，不僅造成資源分配效率低下，更阻礙了香港創科生態系統的健康發展。
從國際比較視角看，成功科創中心的政府科技部門多採用「小政府、大專業」的模式，即政府部門主要負責政策框架和資源保障，而將具體科技決策權下放給專業機構。香港當前的集中化治理模式顯然與這一國際趨勢背道而馳，亟需進行結構性改革，以實現行政效率與專業決策的平衡。
治理結構缺失：不懂科技發展
香港創新科技領域最根本的矛盾在於治理結構的專業性缺失。當前體制下，科技政策制定和執行的主導權掌握在行政官員手中，而這些官員大多缺乏科技專業背景，難以對複雜的科技發展議題做出精准判斷。這種「外行領導內行」的模式在香港創科生態系統中造成了多重負面影響，嚴重制約了香港建設國際創新科技中心的進程。
孫東教授出任創新科技及工業局局長，被視為這一矛盾中的亮點。作為國際知名學者和科學家，孫東是「機械人自動化操作生物細胞領域的先驅」，擁有加拿大工程院院士、歐洲科學與人文學院院士等多項殊榮。他的任命體現了政府對專家治科的重視。然而，問題在於執行層面的專業斷層——雖然局長本人是專家，但創新科技署的日常運作和決策仍由非專業的行政官員主導。這種「上層專家、下層外行」的畸形結構，導致專業意圖在實施過程中被稀釋甚至扭曲。孫東局長近期訪問長春一汽集團時強調香港要為國家新能源汽車產業鏈作出貢獻，但這類戰略願景如何轉化為具體政策，仍取決於執行層的理解和能力。
更為嚴重的是，當前體制存在目標衝突與指標短視的問題。行政官員的績效評估往往基於短期可量化的指標，如資金發放速度、項目完成數量等，而科技創新本質上需要長期投入和容忍失敗。這種矛盾導致創新科技署傾向於支持那些見效快、風險小的「保守」項目，而非真正具有突破性但週期長的高風險高回報研究。科技園公司企業加速計劃雖然取得了一定成功，如參與企業總估值躍升250%，但這更多反映了市場因素而非制度優勢，且這種短期指標無法衡量科技創新的長期價值。
行政主導的科技治理還造成了資源分配失衡的結構性問題。在現行體制下，應科院等專業科研機構雖然擁有大量一線專家，卻在資源獲取和政策影響力上逐漸被邊緣化。與此形成鮮明對比的是，科技園、數碼港等更受行政系統青睞的機構獲得了嚴重傾斜的資源投入，儘管其實際創科產出與投入不成正比。這種資源錯配不僅浪費了公共資金，更導致香港有限的科技人才無法集中在最具戰略價值的領域。
從深層次看，香港科技治理的結構性矛盾反映了公務員體系與科技創新文化之間的本質衝突。公務員系統強調程序正義、風險規避和層級服從，而科技創新則需要靈活應變、冒險精神和扁平化管理。將科技政策主導權置於這樣一個本質上保守的系統中，無異於讓「馬車夫駕駛跑車」，其結果必然是速度與潛力無法充分發揮。要解決這一矛盾，必須從根本上重構香港的科技治理體系，將決策權從行政官員手中轉移到科技專家共同體。
應用科技研究院：被系統性邊緣化
香港應用科技研究院（應科院）的命運，堪稱香港科技治理問題的縮影。作為前特首董建華時期創建的重要科研機構，應科院曾經是香港科技創新體系的核心支柱，聚集了大批在人工智能、微電子等前沿領域的頂尖專家。然而，近年來在創新科技署的行政主導下，應科院正經歷着系統性邊緣化，這一趨勢不僅導致機構自身的衰退，更造成了香港整體科技軟實力的嚴重流失。
應科院的價值被低估，體現在多個層面。該機構擁有香港最為集中的產業技術專家群體，特別是在集成電路設計、光電子、人工智能算法等關鍵領域積累了深厚的技術儲備。這些專家長期與產業界合作，能夠將學術研究轉化為實際應用，是連接大學基礎研究與企業產品開發的重要橋梁。然而，在創新科技署的資源分配體系中，應科院獲得的資助份額逐年減少，許多關鍵項目因「不符合短期績效指標」而被擱置。這種資源剝奪直接導致了人才流失危機——據行業數據顯示，近年應科院流失的AI芯片專家和算法工程師數量驚人，這些人才多被深圳和新加坡的高科技企業高薪挖走，進一步削弱了香港的科技競爭力。
應科院邊緣化的背後是創新科技署對其戰略定位的模糊化。作為一個應用研究機構，應科院本應專注於產業導向的科技研發，填補學術界與商業市場之間的「死亡谷」。然而，在現行體制下，應科院被迫分散精力去競爭各類政府基金，承擔過多短期演示性項目，而無法專注於長期戰略性技術開發。與此同時，科技園和數碼港等機構卻在政府支持下大舉擴張，儘管這些機構更多扮演房東和活動主辦方角色，而非技術研發者。這種本末倒置的資源分配反映出創新科技署對應科院獨特價值的認識不足。
應科院被削弱的後果已經開始顯現。在香港政府大力推動的「新型工業化」戰略中，本應作為技術引擎的應科院參與度有限，而更多由行政官員和商業背景人士主導決策。在最近舉行的香港國際創科展2025上，科技園帶領16家創科公司參展，重點展示人工智能與綠色科技等領域成果，但這些展示多停留在應用層面，缺乏應科院所能提供的核心技術支撐。長此以往，香港的科技創新將停留於表面繁榮，難以形成真正的技術突破和產業競爭力。
借鑒國際經驗：加強專業自主性
對比國際經驗，成功科創中心無不擁有強大的應用研究機構作支撐。台灣的工研院（ITRI）、韓國的電子通信研究院（ETRI）、德國的弗劳恩霍夫應用研究促進協會（Fraunhofer-Gesellschaft）等，都在各自經濟體的科技崛起中發揮了不可替代的作用。這些機構共同特點是專業自主性強，由政府提供穩定基礎資助但不過多干預研究方向，同時與產業界保持緊密合作。香港要建設真正的國際創科中心，必須重新審視應科院的戰略價值，給予其與使命相匹配的資源支持和制度空間，而非讓其在與行政系統的消耗中逐漸萎縮。
要解決香港創新科技治理的結構性矛盾，有必要借鑒全球成功科創中心的經驗。國際比較顯示，高效的科技治理體系通常能夠在行政管理和專業自主之間取得平衡，既確保公共資源的有效使用，又尊重科技創新的內在規律。
德國「弗勞恩霍夫模式」堪稱應用科技研究的典範。弗勞恩霍夫應用研究促進協會（Fraunhofer-Gesellschaft）是歐洲最大的應用科學研究機構，其成功的關鍵在於「雙軌資助機制」——政府提供約30%的基礎經費保障機構穩定運行，其餘70%資金通過競爭性科研項目和產業合作獲得。這種設計既避免了研究機構的完全市場化導致的短視行為，又通過競爭機制保持科研活力。值得注意的是，弗勞恩霍夫雖然接受政府資助，卻在研究方向和內部管理上享有高度自主權，政府不直接干預其學術決策。對比香港應科院日益增加的行政管控，德國模式顯示出對專業機構自主權的充分尊重。
新加坡的「科技-行政雙軌制」則提供了政府部門與專業機構協作的範例。新加坡科技研究局（A*STAR）作為國家級科技管理機構，其高層領導團隊由科學家與行政專家共同組成——局長通常由知名科學家擔任，同時設有專業的行政副總負責運營管理。這種「科技領袖+管理專家」的雙軌模式確保了科技決策的專業性和行政執行的高效性。在新加坡的科技治理體系中，行政人員明確自身角色是「支持」而非「主導」科研工作，這與香港創新科技署行政官員常常越位決策形成鮮明對比。新加坡還建立了清晰的科技機構分工體系，不同研究機構有明確的技術領域和階段定位，避免了香港科技園、數碼港、應科院之間的職能重疊和資源浪費。
深圳「市場驅動型」科技治理則展現出另一種成功路徑。深圳的科技創新體系以企業為主體、市場為導向，政府主要通過建設基礎設施、提供創新服務和營造政策環境來支持科技發展。深圳市科技創新委員會雖然是一個政府部門，卻大量引入產業界專業人士參與決策，並建立了靈活的項目管理機制，允許快速調整研究方向以適應技術變化。相比之下，香港創新科技署的官僚化程序嚴重滯後於科技發展速度，項目審批周期長、資金使用限制多，難以適應快速變化的科技前沿領域。
美國的國防高級研究計劃局（DARPA）模式則展示了「使命導向型科技管理」的有效性。DARPA以「高風險、高回報」為項目選擇原則，採用扁平化管理結構，項目管理者多為任期制的領域專家，擁有快速決策權和資金支配權。這種模式催生了互聯網、GPS等突破性技術。DARPA的成功關鍵在於將權力真正交給科技專家，行政系統僅提供必要支持而非干預。
綜合這些國際經驗，成功的科技治理體系普遍具有幾個關鍵特徵：專業機構自主權保障、科技專家實質性決策權、長期穩定的基礎支持、靈活適應市場變化的機制。香港當前的創新科技治理與這些原則多有背離，亟需進行結構性改革。特別值得香港借鑒的是「管辦分離」原則——政府部門負責政策制定和資源保障，而將科技項目的具體決策和管理權交給專業機構，如此才能充分發揮科技共同體的創造力和專業性。
破除體制矛盾：專家主導決策機制
要解決香港創新科技領域「外行領導內行」的體制性矛盾，必須進行系統性的治理結構改革。以下是針對香港創新科技治理體系重構的具體政策建議，旨在建立更加專業、高效的科技決策與執行機制。
建立科技專家主導的決策機制是改革的核心。改變目前由行政官員主導的模式。創新科技署則轉型為專家全職主導，精簡行政程序，這種結構調整能夠確保科技決策的專業性，對應科院等專業機構進行戰略重塑與資源保障同樣至關重要。應明確應科院作為香港產業核心技術研發主力軍的定位，參考德國弗勞恩霍夫研究所的模式，給予其穩定的基礎經費支持（佔總預算的30-40%），其餘資金通過競爭性項目和產業合作獲得。應科院的管理層應由科技專家而非行政程序和短期目標主導，研究方向由技術委員會而非政府部門決定。應科院聚焦核心技術研發，科技園和數碼港側重初創孵化和商業轉化，形成完整的創新鏈條。
改革科技項目管理與評估體系是提高資源使用效率的關鍵。應當摒棄目前過度強調短期產出和量化指標的評估方式，建立長周期、容忍失敗的科研評價機制。對於基礎性和戰略性研究項目，評估週期應延長至5-7年，並引入同行評議而非行政考核。資金使用規定也應更加靈活，允許科研團隊根據研究進展調整預算用途。此外，可借鑒美國DARPA的經驗，設立「高風險高回報」專項基金，由科技專家擔任項目經理，擁有快速決策權和資金支配權，專門支持突破性創新想法。
構建跨界人才流動機制有助於緩解當前科技治理中的人才瓶頸。建議設立「科技公務員」特殊職位序列，吸引具有科技背景的專業人才加入政府，擔任創新科技署等技術相關部門的職務。同時，建立科研機構與政府部門之間的人才交流計劃，鼓勵應科院、大學等機構的專家到創新科技署掛職，提升政策制定的專業性。對於現任行政官員，應加強科技素養培訓，幫助他們理解科技創新的規律和需求。香港理工大學等機構在跨學科合作方面的經驗表明，當不同背景的專業人士能夠有效溝通時，可以產生顯著的協同效應。
強化科技治理的透明度和問責制是確保改革成功的重要保障。建議建立公開的科技項目信息平台，披露所有政府資助項目的詳細信息、進度和成果，接受社會監督。同時，成立由各界代表組成的「科技創新監督委員會」，定期評估科技政策的實施效果和資源使用效率。香港認可處在公正性管理方面的經驗可資借鑒，其嚴格的利益衝突申報制度和專業操守指引確保了認可活動的公信力。
香港正處在創新驅動轉型的關鍵時期，2025國際汽車及供應鏈博覽會等活動的舉辦顯示了香港在特定科技領域的潛力。然而，要真正建成國際創新科技中心，必須從根本上改革當前的科技治理體系，解決「外行領導內行」這一核心矛盾。通過建立專家主導的決策機制、重塑應科院的戰略角色、改革項目管理方式、促進人才流動和加強透明度，香港有望構建一個更加健康、高效的科技創新生態系統，釋放其雄厚的科研潛力和創新活力。這不僅關乎科技發展本身，更是香港未來經濟轉型和競爭力提升的關鍵所在。
創科十字路口：「外行領導」邁向「專家治科」
香港的科技創新正站在十字路口。一方面，政府投入不斷增加，孫東教授等專家型領導開始擔任要職，國際創科展等活動顯示出香港的科技潛力；另一方面，創新科技署的行政主導體制、應科院的邊緣化、人才流失等問題嚴重制約着香港創科發展的深度與質量。這種矛盾局面反映出香港科技治理體系已到了非改不可的地步。
當前香港創科發展的根本困境在於治理理念的偏差。科技創新有其內在規律——它需要長期穩定的投入、對失敗的寬容、專業共同體的自治空間，以及靈活適應變化的能力。這些要求與強調短期績效、風險規避、程序正義和層級控制的傳統行政文化存在本質衝突。將科技發展主導權置於行政系統之中，就如同讓習慣駕駛馬車的車夫去操控F1賽車，其結果必然是速度與潛力無法充分發揮。香港近年雖然投入大量資源，但創科發展仍「跑輸鄰近地區」，其根源正在於此。
解決這一困境的根本出路在於制度創新。香港需要構建一個尊重科技規律的新型治理體系，其核心是「專家治科、行政輔科」的基本原則。在這一體系中，科技發展方向、重大項目選擇、資源分配等專業決策應由科技專家共同體主導，而行政系統則專注於提供高效的服務和保障。這種分工不是削弱政府作用，而是使政府角色更加精准有效——正如優秀的賽車團隊中，管理人員負責後勤保障，而駕駛決策完全交給專業車手。
香港具備實施這種改革的獨特優勢。作為國際化大都市，香港擁有世界級的大學和研究機構，聚集了大量科技人才；「一國兩制」下的制度靈活性為治理創新提供了空間；背靠大灣區廣闊市場的區位優勢更是無可替代。近期香港科技園企業加速計劃培育出估值增長250%的企業，都證明了香港科技人才的創造力。只要破除制度束縛，香港的科技潛力將得到充分釋放。
改革的具體路徑應當循序漸進但方向明確。短期內，可通過擴大科技專家在決策委員會中的比例、增加應科院等專業機構的自主權、簡化項目管理程序等措施改善現狀；中長期則需要推動立法和機構改革，建立符合科技創新規律的治理結構和運行機制。這一過程中，政府高層特別是像孫東局長這樣的專家型領導的政治決心至關重要。
香港的未來在於創新驅動發展，而創新的未來在於專業治理。當香港真正實現從「外行領導」向「專家治科」的轉變時，其建設國際創新科技中心的願景才可能成為現實。這不僅關乎科技發展本身，更是香港在知識經濟時代保持競爭力和繁榮的關鍵所在。面對這一歷史性挑戰，香港需要拿出與當年經濟起飛時期同等的改革勇氣和遠見，為科技創新打造一個真正適合其生長的制度環境。
作者胡恩威，是全國港澳研究會會員、江蘇省政協委員、進念．二十面體聯合藝術總監暨行政總裁。
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