進入特朗普（Donald Trump）第二任期，美國似乎距離各方的「傳統想像」愈發遙遠，與「民主」的聯繫也更加晦暗不明。對內，總統本人的爭議言行引發濫權批評；對外，不論是關閉美國國際開發署（USAID），又或是在《國家安全戰略》（NSS）中淡化民主推廣，美國都似乎不再堅持傳統的意識形態角色。而這種變化無疑觸發了「影響力流失」的擔憂，也同時引爆內部的反彈與質疑。

12月9日，知名美國政治學者蘇珊·海德（Susan D. Hyde）在台灣大學發表演講，講題「無約束的未來世界秩序：對民主制衡的攻擊與對美國全球領導地位的意涵」（The Unconstrained Future of World Order: The Assault on Democratic Constraint and Implications for US Global Leadership），聚焦探討特朗普外交何以至此，又將如何影響美國與世界。當然，演講本身也是「傳統美式民主」與「特朗普崛起」的博弈體現，呈現了時代變局下的美國內部裂痕。

蘇珊是美國加州大學柏克萊分校（UC Berkeley）政治學系講座教授暨國際研究中心共同主任，曾在2012年榮獲國際研究協會查德威克·阿爾傑獎（Chadwick Alger Prize）、美國政治學會（APSA）比較民主化最佳著作獎、古斯塔夫·拉尼斯國際圖書獎（Gustav Ranis International Book Prize），以及在2019年榮獲卡爾·多伊奇獎（The Karl Deutsch Award）。

演講由台灣大學經濟學系特聘教授暨台灣韌性社會研究中心主任王道一主持，國家重點領域國際合作聯盟創新課程與人才培育計畫、台灣大學社會科學院、台大胡佛東亞民主研究中心聯合主辦，台大台灣韌性社會研究中心、台灣大學政治學系亦參與協辦。

圍繞演講內容，《香港01》推出系列報道三篇，本篇為第二篇，聚焦特朗普上台如何削弱美國民主。

特朗普外交的三大背景

蘇珊接著聚焦美國，指出當前美國外交領域的「國內受眾制衡」（domestic audience constraint），其實已經被嚴重削弱。「而我們對1945年後世界秩序的理解，很大程度上取決於美國在世界上的領導地位，也取決於美國總統在某種程度上受到的國內制衡。」

蘇珊補充，這當然不意味著美國總統會受到100%的制衡，而是意味著，他們的行為要表現得好像在意公眾看法，而且他們有時也會受到橫向問責（horizontal accountability），也就是其他精英可能採取行動約束他們的行為。「但這種制衡如今已被嚴重削弱。可是特朗普之所以如此不受約束，不只是因為他的個人特質，而是有三大趨勢促成了當前局面。」

首先是資訊的碎片化（information fragmentation）。「關於這點有很多切入角度，我不在此贅述，但我認為技術的變革，會讓領導人更能針對特定人群進行宣傳，從而在很多方面維持一定程度的支持，同時規避公眾對於自身決策的廣泛審查、擺脫因為推行不受歡迎政策而導致的問責。部分原因是，領導人有時可以直接對支持者撒謊，而且似乎不會受到任何懲罰。」

第二個趨勢是極端的政治極化（extreme polarization）。蘇珊指出，這意味著橫向制衡受到削弱。觀察美國當下的外交政策，同黨派議員大多會支持同黨的行政部門與總統，不論他們採取什麼行動。所以就出現一個現象：昨天還是共和黨內非常不受歡迎的政策選項，突然間就成了整個國會都願意支持的政策。

第三個趨勢則是911事件後的威脅情境（the threat environment in the post-September 11th period）。蘇珊表示，這個趨勢遠早於特朗普時期，並與國會監督能力的弱化有關，「為採取行動打擊恐怖主義，這種弱化被視作合理、且被允許的發展」。結果，911事件後的行政部門比過去更加強大，可以在國內和國際安全領域採取許多行動，並且免於受到911事件前固有的國內審查、國會監督和司法監督。

蘇珊指出，這一切都意味著，如今的美國總統比以往任何時候，都更接近於外交政策領域的獨裁者，「我並不是說這就是美國總統的現狀，但在外交政策領域，削弱國內受眾制衡的美國總統，比以往任何時候都更接近於個人獨裁（personalist dictator）。」

缺乏制衡削弱美國民主

蘇珊表示，這會導致一個後果：消除許多有利美國的民主優勢（democratic advantages）。

蘇珊說明，而這些優勢實際上源於美國作為民主強國，所擁有的穩定性和信譽。但當美國行政部門不受約束時，國際夥伴對於美國的信任度就會下降，成立應對國際問題的廣泛聯盟（broad coalitions）因此變得更難，甚至在美國內部，要成立支持某些外交政策的跨黨派聯盟（cross-partisan coalitions），也會變得更加艱難。

蘇珊指出，這些跨黨派聯盟曾是美國穩定和可靠性的來源。如果民主黨和共和黨都支持某項外交政策，美國的國際夥伴就可以確信，這項政策可能在未來繼續實施；反之，如果美國行政部門不受約束，可以隨心所欲每日更改政策，那麼美國作為國際夥伴的可靠性就會降低，美國也就更難實踐原本的二戰後世界秩序，發揮自己對特定國家、特定外交政策承諾的保障作用。

「而這一切都表明，美國在全球舞台的領導力有所下降。」蘇珊指出，受到國內政治影響，美國不只在公共財的供給誘因上發生變化，投資國防、科學和經濟繁榮的動力也連帶下降。這些曾被認為是美國力量的源泉，如今都被國內一一捨棄。

蘇珊進一步分析，不受約束的行政權同樣會加劇貪腐。「這在國內會造成許多後果；另外在國際層面，一個腐敗的美國總統，同樣會削弱人們對於美國能力、美國承諾和可靠性的信任。如果有人可以通過投資特朗普希望他們投資的地方而被收買，或可以通過其他方式被收買，那麼隨著時間推移，許多美國的國際承諾將越來越難以令人信服。」

蘇珊表示，目前還不清楚下個月的美國是否還能奉行一貫的外交政策，更不用說明年了。「正如我之前提到的，這讓美國失去了可靠性優勢，也等同自棄在外交政策上享有的『民主獨特性』（democratic distinctiveness）。」

美國正在從民主撤退

蘇珊接著指出，國內受眾制衡的削弱，也會導致美國從海外「民主推廣」（promotion of democracy abroad）中抽身。

蘇珊解釋，美國對於民主的支持，一直是外交政策中相當穩定的一部分，雖然它從未成為第一要務，卻也至少長期處於第三或第四優先級，雖然不是頭等大事，但在過去民主黨、共和黨政府的幾代人中，它都被列入議程。

「但特朗普上任至今，已經關閉美國國際開發署（USAID）；上週發布的美國國家安全戰略（NSS）也體現，行政部門不再支持民主推廣工作。」蘇珊補充，一些官僚機構當然還會繼續相關工作，就像特朗普第一任期時，官僚機構仍繼續在世界各地推廣民主，即使行政部門沒有這樣做，但目前的問題是：許多推動民主發展的機制已被大幅削減，許多美國的政策也已經發生變化。

「我想強調，我不認為美國的『民主推廣』是完美的，實際上這件事往往是虛偽的，並與許多其他外交政策目標存在衝突。」但蘇珊表示，美國政策確實從今年初開始迅速翻轉：從一個並不完美的民主支持者，轉成積極退出民主，甚至有時支持威權主義（authoritarianism）。