德州槍擊案背後的美國例外:為何槍械氾濫總是管不了?

撰文:葉德豪
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5月24日的德州尤瓦爾迪(Uvalde)小學校園槍擊案,再次震動美國和世界,連國逢戰禍的烏克蘭總統也為此致哀。戰場上的死亡縱然同樣是人命的喪失,也許來得比孩童和老師安在校園中無故遇害來得更為合理一些。此次德州槍擊案,造成19名學童、兩名老師死亡,是2012年康涅狄格州桑迪胡克(Sandy Hook)案以來的最嚴重校園槍擊,更接續着5月14日造成10死的水牛城超市槍擊。

根據《經濟學人》統計,自2017年以來,1至24歲的美國人當中死於槍擊的比死於車禍的還要多。歷史上,不少國家都有較寬鬆的槍械管制,然而在特大槍擊案之後,這些國家都走上了嚴格管槍的道路。為何美國總是例外?

美國以外的槍械管制

1996年,蘇格蘭鄧伯蘭小學大屠殺(Dunblane School Massacre)造成16名學童死亡、一名教師死亡之後,英國政府迅速行動,翌年旋即通過兩次立法完全禁止民眾擁有所有種類手槍。同年,澳洲發生亞瑟港(Port Arthur)槍擊案,造成35死。澳洲各黨和各級政府同年即達成協議,禁止大部為全自動和半自動槍枝的擁有權,並推出槍枝回購計劃和更嚴格的發牌和購買限制。

2011年的挪威烏托亞(Utoya)槍擊案造成近七十人死之後,挪威當局雖然行動緩慢,從評估、立法到執行,到2021年才落實了半自動槍械的禁令,卻也沒有像美國一般幾乎毫無行動。

而到2019年新西蘭基督城清真寺槍擊案造成超過50人死之後,該國政府在不足一個月內就通過了禁制半自動槍械和相關部件的立法,並推出政府回購計劃。

相較之下,回顧2012年桑迪胡克小學槍擊案以來的美國槍管發展,差不多可以說是不值一提。

剛自亞洲之行回程返抵美國總統拜登在談及2022年5月24日發生的槍擊案時神情激動。拜登批評讓18歲疑兇買到槍是錯,並促民眾反槍。(AP)

美國國會「曇花一現」的立法熱情

在這一場造成20名6至7歲學童死於槍下的慘劇之後,美國參議院兩黨議員曾提出過加強槍械購買者刑事背景審查的立法,當時的奧巴馬當局更由時任副總統拜登代表與國會兩黨議員交涉,然而立法最終卻通過不了參議院的60票反拉布門檻。

自始之後,槍管立法可算是美國政治失效的縮影。此後大型槍擊事件不絕,卻從無有效槍管立法獲得通過。

2015年南卡羅來納州查爾斯頓(Charleston)自人至上主義教堂槍擊案造成9位非裔美國人死亡;同年加州聖貝納迪諾(San Bernardino)槍擊恐襲造成14人死(當時這是自9-11事件以來美國本土死亡數字最多的恐怖襲擊);2016年佛羅里達州奧蘭多(Orlando)酒吧槍擊案造成49人死亡;2017年拉斯維加斯酒店窗台掃射案,槍手殺死了正參加音樂會的60人,超過400人受槍傷;2017年德州索塞蘭泉(Sutherland Spring)教堂槍擊造成26人死;2018年佛州帕克麗(Parkland)校園槍擊造成17人死;2019年8月4日,俄亥俄州代頓(Dayton)與德州埃爾帕索(El Paso)分別發生酒吧和超市槍擊,造成9人和23人死亡。

種種慘案之後,國會或白宮都有提出收緊槍械管制的各種措施。然而多年以來,絕大部份較具雄心的立法在國會遇阻。而在共和黨議員支持下獲得通過的,只有對於購槍者背景審查的極微調整——此法只以罰則「鼓勵」各地政府部門遵守既有的全國刑事背景審查資料呈報機制,因而得到全國步槍協會(NRA)支持。

德州槍擊|有民眾高舉反槍械的標語。(AP)

此次德州槍擊案發生後,跟以往歷次重大槍擊案一般,在國會迅速催生出兩黨意圖急速立法管槍的熱情。在小學槍擊案前,參議院民主黨人原想透過象徵式投票,迫使共和黨人為他們反對加強背景審查的立場付出政治代價。如今,民主黨則停止了此等沒有可能獲得通過的投票,推動兩黨議員談判,希望在短期內能在從潛在危險人士手中收回槍枝、擴大背景審查等項目上達成共識。不過,從過去十年的歷史可見,此等慘案衝擊帶來的立法熱情,往往只是曇花一現,人們對此難以樂觀。

5月26日,共和黨人就阻止了一項民主黨提出、一部分針對水牛城種族主義槍擊案的反國內恐怖活動立法。這似乎象徵着兩黨共識的遙遠。

總統行政命令的無力與無常

國會的不作為,導致槍管變成了白宮、各州政府,以及法院的事務。在總統行政命令開始變成美國主要施政工具的奧巴馬任內,白宮就頒布了數十種行動,以不同行政措施(例如收緊對無聯邦許可證的槍械販賣者的指引、提供更多人力資源去處理背景審查、加強槍械送貨期間遺失或被盜的呈報規範等等)去加強對槍械的管控。

不過,行政命令往往能朝令夕改。特朗普則上任不久,就簽下行政命令,廢止了奧巴馬時代將因精神病患或不能自理財務而領取社會福利人士的資料交送全國槍械背景審查資料庫的規則。曾稱支持強化背景審查的特朗普,任內並沒有如此施行,更威脅否決眾議院曾通過的「全國背景審查要求」法案(目前美國只有22個州及哥倫比亞特區對部分槍械銷售有背景審查的要求)。特朗普任內的槍管措施,大概只在對「撞火槍托」的禁制(此裝置可用作將半自動步槍改裝成類似自動步槍)——此舉也得到全國步槍協會支持。

到了拜登上台,白宮的槍管行動又再熱切起來。相較於大刀闊斧的改革,拜登當局更專注於從細項着手,至今已推出了規管「幽靈槍」(ghost guns,即由買家自行組裝的槍械,沒有編號可作追縱)、減少老兵用槍械自殺、加強對偷運槍械的執法等各種措施。

美國總統奧巴馬於2016年1月5日在白宮東廳談及2012年桑迪胡克小學槍擊案(Sandy Hook Elementary School)時不禁眼淚。「每次我想起那些小孩,都令我非常忿怒。順帶一提,這種事件在芝加哥街頭每天都在發生。」他當天宣布加強管制槍械的行政命令。(Chip Somodevilla/Getty Images)

然而,這些行動在美國槍械嚴重氾濫的背景下,只是小修小補,而且也沒有國會立法的可持續性。白宮在槍管問題的上權力受到多大的局限,從過去15年美國菸酒槍炮及爆裂物管理局(ATF),只有過一個常任局長(其他皆為未經國會通過的署任者)已明顯可見。拜登上任後的第一個ATF局長人選在參議員共和黨反對之下已落馬,其第二個提名者則在德州槍擊案後才剛開始其任命的參議院聽證。

「各州各法」難有效管槍

國會不作為,總統又難以作為,槍管就變成了各州事務。當中不同的管制差異極大。以紐約州和德州為例,我們可作以下的簡單比較:

在紐約州,購買手槍須要州政府發出許可;手槍須要註冊,擁有未註冊手槍即屬違法;擁槍人也須要取得證書;在外隱蔽攜槍須要額外的許可;公開攜槍在大多情況下不被容許;攻擊性槍械被禁;彈匣容量限於10發子彈;私人槍械銷售須先對買家進行背景審查;法院有權從某擁槍者手上暫時沒收槍枝。

在德州,上述的都沒有,而且公立大學還必須容許在校園內的隱蔽攜槍。

由於跨州通行沒有邊境管制,各州槍管的差異也難以阻止跨州非法偷運槍枝,無助整體改善槍械氾濫的情況。然而,聯邦政府的缺乏作為,就把原該在全國範圍作規管的項目變成了「各州有各法」的地方事務。

而且,由於美國政治的分裂愈來愈以地理區隔的模式出現,而民主、共和兩黨對於槍械管制的民意也愈來愈被黨派認同所左右(2001年,有61%民主黨人和44%共和黨人認為美國應收緊槍械銷售,到2021年,這兩組數字已分別變成91%和24%),各州的槍管差距愈來愈大,當中以共和黨州份放寬槍械管制的趨向尤為嚴重。

5月27日起原訂於德州侯斯頓(Houston)舉行的全國步槍協會年度大會將照常舉行,特朗普亦將出席演說。(AP)

在此次小學槍擊案所在的德州,其共和黨州政府去年9月就通過了所謂的「無限制攜槍」立法,容許在不必許可或證書的情況下公開或隱蔽攜槍。支持槍權的人甚至將這種權利稱為「憲法攜槍」(constitutional carry),以強調這是美國人生而有之之權。20年前,全美只有佛蒙特(Vermont)一州可無限制攜槍,到本年底,預計將有至少20個州通過此等立法。

在民情分裂、槍管愈發政治化的背景之下,期望各州代理聯邦政府推動合理的槍管,無異於緣木求魚。

模糊憲法與保守派法院的阻撓

國會、聯邦政府和州政府都無法落實槍管之際,行文模糊的憲法第二修正案更大大阻礙了槍管的落實。

該修正案全文為「A well regulated Militia, being necessary to the security of a free State, the right of the people to keep and bear Arms, shall not be infringed」,可翻譯成「紀律良好的民兵隊伍,對於一個自由國家的安全實屬必要;人民持有和攜帶武器的權利,不得予以侵犯」。問題在於,到有「持有和攜帶武器的權利」是屬於「人民」,還是「紀律良好的民兵隊伍」?

在2008年的「哥倫比亞特區訴黑勒案」(District of Columbia v. Heller)案中,以保守派為多數的最高法院有了明確的判決,認為此權利屬於人民,而非作為人民一部份的民兵。到2010年的「麥克唐納訴芝加哥案」(McDonald v. Chicago),最高法院則指明了第二修正案不止規管聯邦政府,也規管各州政府。

如今,經過特朗普任內的三位最高法院大法官任命之後,最高法院的保守派與自由派比例已變成了六三之比。正如墮胎權的訴訟一般,保守派控制的最高法院幾乎可肯定將繼續鞏固美國人民的擁槍權。

本年6月,最高法院預計將會就「紐約州步槍及手槍協會訴布魯因案」(New York State Rifle & Pistol Association Inc. v. Bruen)作出裁決。這是自上述兩宗案件以來美國最重要的槍權案件,外界經過庭上問答之後,已可預計其判決將禁止紐約州及其他州份對隱蔽攜槍作出多於作為一般守法民眾的額外要求。

憲法文句的模糊、修憲之難與法院保守派當道,都決定了法院不止不能推動槍管,更將逐步收緊各州實行槍管的憲法空間。

在所有政府機關,從國會、聯邦政府、州政府到法院,都不能有效推動槍械管制之際,美國的整體民意似乎已逐漸向另一個方向走:既然不能全面收緊槍械管制以保安全,不如擁槍自保。

根據蓋洛普(Gallup)去年的民調,美國支持更嚴格槍管的民意已跌至2014年以來最低點,下落至52%之數(1990年同一民調顯示此數為78%),支持禁止一般民眾擁有手槍的民意則由1959年的60%跌至19%。一項皮尤研究中心(Pew Research Center)的報告則顯示美國人對於禁槍會否減少大型槍擊事件意見參半。而且,近年買槍的人口也愈來愈有向女性、小數族裔傾斜的走勢,似乎顯示出擁槍逐漸已走出白人男性的傳統群體。

政府失治、民情尋求自保之下,當校園槍擊慘案如往常般淡出媒體頭條和公眾視線,槍械管制最終無可避免會重新變成空中樓閣。美國的「血腥例外」依然難改。

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