David Lake談美國外交・一｜宣稱自由民主卻總是支持獨裁？

進入特朗普（Donald Trump）第二任期，全球對於美國的「秀肌肉」有了更深認識：在拉美，美國圍繞巴拿馬運河的干涉介入始終不斷；在俄烏戰場，停火談判雖然進展有限，美國卻已成功迫使烏克蘭簽署礦產協議；在關稅領域，「解放日」衝擊波雖對各國影響不同、也一度回撤，卻還是促使不少國家展開對美談判，例如越南就通過各式讓步，將關稅從46%降到20%。往復之間，美國的霸權能量即便不如以往，卻也顯然沒有徹底消亡，美國影響力的邊界與操作，也依舊是各方關注的重點話題。

5月20日，台灣大學社會科學院、台灣韌性社會研究中心合作主辦「全球政治經濟大師講座」，胡佛東亞民主研究中心、中華文化永續發展基金會亦參與協辦，邀請到美國加州大學聖地牙哥分校特聘教授、美國藝術與科學院院士大衛·雷克（David A. Lake），以「無政府狀態、層級秩序、國際關係的權力」（Anarchy, Hierarchy and Power in International Relations）為題，講述美國如何對全球施加影響力。

雷克既是美國政治學會暨國際研究學會前會長、國際政治經濟學會創辦人暨主席，也在國際關係理論、國際政治經濟學上發表大量經典著作，包括《國際關係中的層級秩序》（Hierarchy in International Relations）、《間接統治：美國國際層級秩序的成形》（Indirect Rule: The Making of US International Hierarchy），更是美國大學通用政治學教科書《世界政治：利益、互動與制度》（World Politics: Interests, Interactions, Institutions）的共同作者。國際政治經濟學會也設有「大衛·A·雷克獎」（David A. Lake Award），頒發給每年年會上的最佳論文，以表彰雷克對於國際政治經濟學的貢獻。

圍繞演講，《香港01》推出系列報道五篇，本篇為第一篇，聚焦美國如何推進間接統治、建立層級秩序。

美國與「阿拉伯之春」前後的埃及

雷克開宗明義表示，這場演講主要聚焦國際強權（international power）以及由此產生的國際層級秩序（international hierarchies），包括層級秩序實際上是如何運作的？機制是什麼？美國如何施加影響力？又如何為其他國家制定規則？

「而至少在過去的一個世紀的大部分時間裡，這是通過一種我稱作『間接統治』（indirect rule）的機制來進行。」雷克指出，任何研究過帝國或帝國史的人都知道，間接統治是非常常見的機制，美國的作法並不是什麼新鮮事，大小帝國都曾以各種方式進行間接統治。

雷克首先以埃及為例，表示埃及從1970年代起，便被納入美國主導的國際層級秩序，例如薩達特（Anwar Sadat）領導下的過渡時期，美國就提供大規模軍事與經濟援助，支持了埃及轉型；之後的穆巴拉克（Hosni Mubarak）時期，埃及也在很大程度上遵守美國政策，雖說兩國的經濟改革立場有所分歧，但在安全議題上，穆巴拉克還是嚴格遵從美國路線。

可是2011年「阿拉伯之春」（Arab Spring）爆發後，穆巴拉克政權被街頭的大規模示威包圍，「而美國發現示威活動主要由更年輕、更親西方的埃及世代領導，於是決定在民主化上碰碰運氣，便反常地不再支持穆巴拉克，要他辭職下台。」之後埃及經歷包括修憲在內的一系列改革，最後卻是由美國不樂見的穆斯林兄弟會（Muslim Brotherhood）候選人贏得總統大選，也就是穆爾西（Mohamed Morsi）。

雷克指出，美埃兩國於是進入一段微妙互動期：美方、更準確的說是奧巴馬（Barack Obama）政府定調，穆爾西正在走一條「不是美國偏好的路」，接著塞西（Abdel Fattah el-Sisi）帶領埃及軍方再度政變。這種發展讓美國有些頭痛，因為根據美國法律，政府應該對任何政變上台的政權切斷一切形式的外國援助，「但奧巴馬政府搔頭說，這不是政變，而是復辟（restoration），其實就是承認了塞西政權，並也很快重啟20億美元的對埃軍事援助。」

雷克表示，這段過程當中相對奇怪的，是美國曾在某個時刻認為，即便反對派比在位幾十年的軍政府更反美，「民主化」也是可以接受的選項。「但美埃關係就是間接統治的案例之一，也許是一個稍微有些極端的案例。」

雷克強調，間接統治不是什麼新鮮事，而是已經存在千年的統治機制，當下美國也是用這種方法，在全球建立層級秩序。

間接統治的兩種形式

雷克接著說明，間接統治的核心，就是「主導國」（dominant country）、意即美國，與「從屬國內部盟友」（local ally in the subordinate country）之間的聯盟，且後者的政策偏好與從屬國內部的其他群體相比，更接近美國偏好。

雷克指出，美國就是通過支持這些地方群體，促成「從屬國內部盟友」上台掌權，而只要他們上台，該國就會採取與美國偏好相對一致的政策。當然，這些美國盟友同時也能制定自己偏好的政策，但這些政策本身，也比從屬國中任何其他群體的立場，更接近美國偏好，這就是「間接統治」的本質。

雷克表示，《間接統治：美國國際層級秩序的成形》大約在一年多前出版，書中採用分析性敘事（analytical narratives）和案例研究（case studies），聚焦19世紀末到20世紀初的美國與中美洲關係、20世紀中葉的美國與歐洲關係，以及大約始於1979年的美國與中東關係。

「如前所述，這種機制並不局限於美國，但我們今天主要討論的對象就是美國」，雷克認為，間接統治理論也有助理解美國外交的一大問題：為什麼我們這麼常站在歷史錯誤的一邊（Why do we so often end up on the wrong side of history）？

「美國常說自己支持民主和人權，我相信發言本身是真誠的，但從結果來看，美國其實經常支持獨裁者上台」，雷克指出，美國總是出現這種政策矛盾：一方面支持民主，一方面卻又經常實際支援自己至少在原則上聲稱要反對的政權，「不過了解層級秩序與間接統治的機制後，就能理解這些選擇的背後考量。」

雷克首先說明，當盟友集團（allied group，其偏好與美國偏好最一致的集團）的規模較小時，間接統治就必須以專制方式進行，「如果美國希望自己偏好的集團繼續掌權、但他們又無法在民主選舉中勝出，美國的援助實際上就是幫助自己偏好的盟友集團鎮壓社會。」

雷克指出，當美國這麼做，該國政權就會是專制型態，層級秩序也將受到廣泛反對，反美情緒（anti-Americanism）則會大量湧現，因為美國選擇支持正在鎮壓其他社會成員的政權。而這反映了美國與中美洲、加勒比海地區的關係，以及美國與當代阿拉伯、中東國家的關係。

但雷克接著說明，間接統治還有另一種形式，那就是當盟友集團的規模相對較大，在社會中佔據多數或接近多數時，間接統治就可以與民主存共。「美國會幫助保守黨派上台，有時是給予援助、有時是操縱選舉，總之該黨能以選舉程序取得政權，這就與民主制度非常契合。」

雷克指出，在這種情況下，層級秩序就能被廣泛接受，也就是各國自願服從領導、層級秩序也彷彿消失，「當然一切只是表面看起來自願，實際上，這還是因為美國支持與自己關係更緊密的盟友所導致，而這也正是二戰後美國與歐洲的關係狀態。」

層級秩序的兩個分析

雷克接著深入探討層級秩序，表示文獻一般假設國際體係是無政府狀態，也就是不存在比民族國家更高的權威，但這其實是一種悖論，「國際體系確實是無政府狀態，不存在比國家更高的全球權威，但這並不一定意味著所有國家之間的關係都是無政府狀態，關係有時也會體現層級秩序的特徵。」

雷克表示，自己在2009年出版的《國際關係中的層級秩序》一書中，提出兩個重點分析，第一個就是重新構想「權威」（authority）的概念，而這正是層級秩序的基礎。

「根據標準定義，權威是指一個行為者有權下達命令、做出決定並強制他人服從。」不過雷克指出，西方政治學者、尤其是政治科學家，往往都聚焦權威的形式法律概念（formal legal conception），在這個概念中，個人、政黨、統治者的權力，來自合法職位的賦予。

「當然，有人可能會想到特朗普，但從他選上總統那刻起，他就承擔了總統的權力、可以進行決策。而當前人們主要爭論的，是應不應該限縮總統的決策空間，但歸根結柢，他的權力就來自這個職位。」

雷克接著說明，正因從法律概念出發，所以人們一般認為，國際關係中因為不存在比國家更高的權威，所以這個體系必然是無政府狀態。這種說法或許適用國內政治、制度完善的政體，但深入研究權威的馬克斯·韋伯（Max Weber）其實曾經提出傳統、宗教等權威形式，換句話說，權威可以有許多來源，不會僅限於法律。

雷克表示，因此自己在2009年《國際關係中的層級秩序》所提出的第一個重點分析，就是將權威重新構想為國家間的協議或契約（a bargain or a contract between the units），其中主導國會向從屬國提供某些服務，而從屬國也將反過來承認主導國的權威，且通常會遵循主導國的統治。「這是一種基於各方協議、採用關係與契約視角的權威觀。」

而第二個重點分析則涉及主權的本質。雷克指出，在國際關係中，人們通常假設主權的單一性（unitary）：國家擁有主權，也就是對其人民和領土擁有最終權威。「但這實際上只是一種假設、一種有關權力所在位置的陳述，近年的國際關係學界與我都遵循新觀點：主權的實踐絕非單一，而是在不同國家間通過協商進行分割。」

雷克以聯邦政治體系為例，指出中央政府確實擁有某些權威，但聯邦體系內的州、省或其他下屬單位也擁有某些權威。而用這種視角觀察國際體系就能發現，層級秩序其實會隨主導國對從屬國施加的權力範圍，而產生各種變化。

例如密克羅尼西亞就放棄了實質控制各地領事代表機構的權力，該國確實在聯合國擁有代表席次，但美國根據密克羅尼西亞憲法，可以負責密克羅尼西亞在世界各地的所有外交活動；其他還包括美元化（dollarized）現象，例如美國的貨幣政策就是厄瓜多爾的貨幣政策，後者實質上放棄了對於貨幣政策的主權。

「因此我們可以想像，這套運作其實就是由不斷增加的『政策切片』（slices of policy）所構成的連續體（continuum）」，雷克指出，隨著這些「政策切片」由從屬國轉移到主導國，所謂的層級秩序也因此成形；而層級秩序的擴張也就意味著，主導國對於政策的控制權有所擴大。